Proposta 7; parecer jurídico

Privatização da tarefa de AIA, levada a cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a coordenação e fiscalização de uma "agência reguladora"

Trabalho realizado por: Gabriel Castro (n°65476), Constança Agostinho (n°67640), Victor Hugo (n°65484), Carla Caposso (n°65824)

Introdução:

A Constituição da República Portuguesa estabelece um conjunto de princípios fundamentais em matéria de ambiente, como sejam o da prevenção, do desenvolvimento sustentável e o do aproveitamento racional dos recursos disponíveis, dedicando-se à análise das questões ambientais dupla dimensão a saber: a dimensão objetiva enquanto tarefa do Estado prevista no seu artigo 9., alíneas d) e e) e, a dimensão subjetiva enquanto direito fundamental consagrado no seu artigo 66.°.

O Princípio da Prevenção tem como finalidade evitar lesões do meio ambiente, o que implica a capacidade de antecipar situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de colocar em risco os componentes ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação, ou, pelo menos, minorar as suas consequências.

O Professor Vasco Pereira da Silva considera que Avaliação de Impacto Ambiental é um procedimento administrativo especial, privativo do Direito do Ambiente, que se destina a verificar as consequências ecológicas de um determinado projeto, procedendo à ponderação das respectivas vantangens e incovenientes em termos de repercussão no meio ambiente, habilitando as autoridades administrativas a ter em consideração a vertente ambiental em posteriores procedimentos relativamente a formas de atuação futuras que possam vir a ocorrer (designadamente o licenciamento da atividade em questão), constituindo um meio jurídico ao serviço da realização dos fins ambientais, visto apresentar-se como um instrumento de realização dos princípios ambientais consagrados na Constituição da República Portuguesa. 

O procedimento de AIA tem características singulares e possui um carácter complexo, trazendo à tónica a ponderação do interesse público com a proteção do ambiente, sendo a necessidade deste procedimento fortemente influenciada e condicionada pelo Direito Interno, em especial a Lei de Bases do Ambiente, pelo Direito da União Europeia, nomeadamente da Diretiva AIA e ao nível do Direito Internacional Público, as convenções do Rio, Espoo e de Aahrus, encontrando-se o seu regime na legislação nacional estipulado no Decreto - Lei n.° 151 - B/2013, de 31 de outubro.

É de mencionar que a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) exerce funções de coordenação e apoio
técnico, competindo-lhe nomeadamente: definir normas técnicas e orientações, elaborar e aprovar o regulamento de funcionamento da Comissão de Avaliação, decidir sobre questões técnicas, em virtude de solicitações do membro do governo responsável pela área do ambiente, bem como a emissão de notas interpretativas. A APA promove a realização de avaliações técnicas, para a verificação da eficácia das medidas destinadas a evitar, minimizar ou compensar os impactes negativos e potenciar os efeitos positivos dos projetos sujeitos a AIA. Assegura a realização de relatórios nacionais, para a troca de informações com a Comissão Europeia e organiza e mantem atualizado um sistema de informação sobre a AIA.

A instrução do procedimento típico de AIA, traduz-se na preparação da decisão administrativa final do procedimento, a Declaração de Impacte Ambiental, constituída por um encadeamento ordenado de atos ou operações materiais adotadas pela administração com o objetivo de emitir um juízo de mérito relativo a uma pretensão do particular, sendo que, a determinação da sua natureza jurídica se afigura uma tarefa difícil, tendo-se gerado um debate na doutrina acerca desta. Diversas são as posições doutrinárias existentes, sendo que, o Professor Vasco Pereira da Silva defende que sendo a AIA um procedimento administrativo especial a Declaração de Impacto Ambiental (DIA) é um ato administrativo, produtor de efeitos jurídicos individuais e concretos ( artigo 148 do Código de Procedimento Administrativo) e como tal recorrivel, na medida em que seja lesivo de direitos dos particulares ( artigo 268, n. 4 da CRP), considerando, ainda, que esta constitui uma manifestação de um fenómeno, típico da Administração infra - estrutural dos nossos dia, de faseamento do processo de decisão, e que conduz ao surgimento de "decisões prévias" que devem ser consideradas como uma modalidade de ato administrativo.

Na alternativa em apreço , estando-se perante a privatização total da tarefa de AIA não é possível enquadrar esta hipótese em nehuma das modalidades da administração Pública, contrariamente à alternativa 6, apresentada na simulação que integra a administração pública sob forma privada visto que faz referência há criação de parcerias público -privadas , porém é de referir que a agência reguladora patente na alternativa sete integra a administração indireta do estado. Relativamente aos podes do governo enquanto órgão central da administração público, tendo em conta que a privatização da tarefa da AIA é total, este órgão de soberania não exerce qualquer poder sobre esta.

Vantagens:

Privatizar envolve, em termos generalistas, remeter para o Direito privado, transferir para entidades privadas ou confiar ao setor privado matérias ou bens até então excluídos ou mais limitadamente sujeitos a uma influência dominante privada.

São várias as dimensões de transferência dos bens ou das atividades da titularidade estatal para o âmbito privado. É possível distinguir, pelo menos, quatro categorias de privatização:

  1. Privatização Patrimonial: ocorre quando existe a alienação do património público.

  2. Privatização Material ou Substancial de Atividades: quando a tarefa pública deixa de ser atribuição dos serviços públicos, passando a ser substancialmente privada.

  3. Privatização Instrumental ou Formal das Atividades: a tarefa pública continua essencialmente pública, sendo gerida por entidades públicas como privadas ou por entidades públicas de acordo com um regime jurídico privado

  4. Privatização Funcional da Atividade: ocorre quando existe uma transferência da responsabilidade pelo exercício da atividade das funções públicas, sendo certo que as tarefas em causa continuam a possuir uma natureza pública. A sua execução é, contudo, levada a cabo por entidades privadas mediante instrumentos contratuais de concessão ou de delegação.

A doutrina em geral, e em especial a professora MARIA JOÃO ESTORNINHO, costuma apresentar os seguintes argumentos a favor da privatização:

  1. Criação e Extinção: maior facilidade na criação e extinção de instituições, evitando dificuldades impostas pelas formas jurídico-públicas.

  2. Autonomia: favorecimento da descentralização e autonomia dos entes criados; criação e delimitação clara de âmbitos de responsabilidade próprios e autônomos; pretensa redução da permeabilidade à influência político-partidária.

  3. Organização: liberação das regras de organização de direito público.

 4. Atuação: adoção de processos de decisão e atuação mais flexíveis, desburocratizados, rápidos, transparentes e eficientes.

  5. Financeiro: possibilidade de redução dos custos administrativos.

 6. Relações Exteriores: maior facilidade de cooperação e combinação de esforços entre entidades públicas; possibilidade de apelo à sociedade civil e utilização da iniciativa privada.

Tendo isso em mente, para o tema da privatização da Administração Pública em Portugal ainda releva considerarmos o Relatório da "Comissão para a Qualidade e Racionalização da Administração Pública", o qual fixa uma matriz hierárquica das atividades que mais dificilmente poderiam ser passíveis de "desintervenção" àquelas que isso seria mais fácil. Segundo aponta o Relatório, as atividades mais propensas à "desintervenção" são as atividades instrumentais, tendencialmente desprovidas de prerrogativas de autoridade e sujeitas à concorrência com o setor privado.

Da nossa perspectiva, consideramos que a avaliação do procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é uma atividade administrativa essencialmente instrumental, isto é, é uma atividade que propicia a realização das atividades administrativas principais ou operativas (aquelas que diretamente alcançam os objetivos do sistema e se manifestam no desempenho direto das atribuições das duas entidades envolvidas).

A este argumento acrescenta-se que a forma como a avaliação do procedimento de Avaliação de Impacto Ambiental é feita hoje em dia apresenta um grave problema: a excessiva complexidade devido à intervenção de várias autoridades administrativas (com uma decisão sendo feita em três níveis), resulta em ampla margem de discricionariedade, falta de responsabilidade clara e ausência de parâmetros legais de decisão.

Por esta ordem de razões, defende-se a privatização da tarefa de AIA, que deverá ser levada a cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a coordenação e fiscalização de uma "agência reguladora". A agência reguladora, com poderes de coordenação e fiscalização, responde à necessidade de se equilibrar e harmonizar os diversos interesses que potencialmente podem entrar em conflito. E contam com inúmeras vantagens, nomeadamente: a) dotar o Estado do capital humano especializado e conhecimento técnico adequados a uma regulação eficaz dos mercados; b) limitar a governamentalização e a partidarização das intervenções do Estado na economia; c) assegurar a prestação de contas que simultaneamente dissuada a captura, quer pelos interesses políticos, quer pelos interesses das indústrias reguladas.

Por fim e não menos importante, responde-se ao temor que existe de a Administração, através de uma "fuga para o Direito Privado", se libertar das suas vinculações jurídico-públicas. Como ensina-nos MARIA JOÃO ESTORNINHO, a Administração Pública está sempre sujeita aos direitos fundamentais, pois permanece como "Administração Pública" e nunca se converte em uma entidade privada, mesmo ao utilizar formas jurídico-privadas. Portanto, as entidades públicas sob essas formas estão diretamente e prioritariamente vinculadas aos direitos fundamentais (em especial o direito ao Ambiente e Qualidade de vida, artigo 66º, CRP). É uma decorrência da aplicabilidade direta e imediata dos direitos, liberdades e garantias em relação às entidades públicas e privadas que o artigo 18º, nº 1, da Constituição Portuguesa consagra.

Desvantagens:

Entretanto, a decisão de privatizar a Avaliação de Impacto Ambiental deve ser ser analisada cautelosamente, tendo em conta que há também desvantagens quanto a esta medida, nomeadamente:

  1. O regime nunca será totalmente privado, vai ser sempre de natureza mista, entre o direito privado e o publico, pois mesmo privatizando a AIA ainda assim haverá tarefas designadas a entidades publicas, e só o direito public pode o fazer.
   2. A complexidade do estatuto jurídico do seu pessoal, ao privatizarmos a AIA, estaríamos a promover o desemprego por conta daqueles que exercem funções publicas. a privatização pode levar a demissões de funcionários, uma vez que os investidores privados podem buscar reduzir custos e aumentar a eficiência.
   3. Privatizando a AIA haverá conflitos de interesse onde o foco deixara de ser a proteção e a preservação do meio ambiente e o foco passara a ser meramente lucrativo, o que pode ser prejudicial para o interesse público.
   4. Custos para o consumidor: Com a AIA privatizada possivelmente pode haver aumento dos custos dos serviços prestados, para suprir as despesas que eram pagas por meio da arrecadação de impostos quando a empresa era estatal.

Conclusão:

Enunciados os diversos fatores a levar-se em conta quanto à privatização da AIA, tanto vantagens quanto possíveis desvantagens desta atribuição, o artigo 18°/1 CRP explicita que "os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias (relevante à presente questão, o art. 66°; direito ao ambiente e qualidade de vida) são diretamente aplicáveis e vinculam as entidades públicas e privadas.'', o que exprime que, mesmo a AIA estando sob competência de uma entidade privada, ainda estaria sujeita ao cumprimento com os direitos fundamentais, portanto estando ainda em último à mercê da adm. Pública, como mencionado anteriormente na secção referente às vantagens das privatizações.  Portanto, a entidade privada encarregada da AIA então não estaria dissociada do enquadramento constitucional, desta maneira continuando a ser uma expressão da administração pública, não permitindo que conduzisse a Avaliação de acordo com seus próprios interesses sem preocupar-se com o fim almejado por esta.

Além disso, há de se apreciar a aplicação prática das privatizações e os resultados que decorreram desta. Em 1997, iniciou-se um programa de privatizações pelo governo de Portugal regida por critérios e funções econômicas, como instrumento de redução da dívida pública, de maneira a impulsionar o mercado de capitais, melhorar a situação financeira da economia, empresas e a competitividade da economia nacional. Esta medida permitiu empresas como a EDP aumentarem seus níveis de desempenho, modernização e inovação, sendo a empresa que entregou mais dividendos aos acionistas entre 2008 e 2015 (4,4 milhões de euros). Os lucros da EDP cresceram 16% para 1.113 milhões de euros em 2017 face aos 961 milhões registados em 2016 (Rui Barroso (2019), "China recebe em sete anos 40% do que pagou pela EDP", Diário de Notícias).

Entretanto, as privatizações não renderam os resultados esperados em outras questões importantes, não ajudou a reduzir a dívida pública e empresas como a Galp e CTT tiveram um declínio no seu desempenho (Sonia Perez Pinto (2019), "CTT perdem 57,8M desde a privatização", Sol Sapo). A economia de Portugal é pequena e aberta, e precisa de presença nos mercados externos, de forma a alcançar uma economia eficiente e competitiva. O processo de privatização ajuda de forma a atrair os investidores para que eles invistam no país, consigam uma transformação estrutural na economia e alcancem uma economia estável.

Conclui-se portanto que o saldo dos efeitos das privatizações na economia de Portugal é positivo, pois significou uma transformação no mercado de serviços e bens de capital, forçando mudanças profundas na cultura organizacional, melhorando a sua organização e gestão e impulsionando melhoras na modernização e inovação da economia, havendo um maior interesse por parte das empresas no mercado de capitais português e novos instrumentos de financiamento a que estas podem recorrer. Consoante os argumentos apresentados, acreditamos que a privatização da tarefa de AIA é uma alternativa promissora à reorganização dos serviços encarregados para tal, assente devida ponderação do Governo.

Bibliografia:

SILVA, Vasco Pereira da, Verde Cor de Direito - Lições de Direito do Ambiente, Coimbra, Almedina, 2002 ALVES, José Carlos Borges, Tese de Mestrado na Especialidade em Direito do Ambiente, Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Lisboa, 2019
MAESTRE, Julio Cesar Leon, Privatizações em Portugal: Periodo 1997 – 2017, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra, 2019
BARROSO, Rui, "China recebe em sete anos 40% do que pagou pela EDP", Diário de Notícias, 2019
PINTO, Sonia Perez, "CTT perdem 57,8M desde a privatização", Sol Sapo, 2019
ESTORNINHO, Maria João, A Fuga Para o Direito Privado, Coimbra, Almedina, 2009
SILVA, Vasco Pereira da, Em Busca do Ato Administrativo Perdido, Coimbra, Almedina, 2016

Simulação de Direito Administrativo I - Grupo 6 (Modelo de Funcionamento mediante a colaboração com os privados, nomeadamente através da concessão da tarefa de AIA, ou através da criação de parcerias público-privadas.

Parecer  jurídico

Introdução

Primeiramente, tendo em conta o tema que nos foi fornecido, gostaríamos de dar uma breve contextualização, de modo a explanar o funcionamento da Avaliação de Impacto Ambiental.

Posto isto, a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) é um mecanismo preventivo da política ambiental, que assegura a análise e avaliação dos possíveis efeitos ambientais de projetos específicos. O enquadramento jurídico para a condução da AIA está estabelecido no Decreto-lei 151-B/2013, de 31 de outubro, que designa a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., como a autoridade responsável pela AIA (art.º 8./1, RJAIA).

A APA, como Instituto Público encarregado das políticas ambientais, enfrenta desafios na sua estrutura atual, regulamentada pelo Decreto-Lei 56/12 e pela Lei-Quadro dos Institutos Públicos. A composição, incluindo o conselho diretivo, fiscal único e conselho consultivo, levanta preocupações, especialmente em relação à imparcialidade na Avaliação de Impacto Ambiental (AIA). Dada a importância dessa questão, considera-se a necessidade de explorar um novo modelo jurídico para a AIA.

De facto, deparamo-nos com várias alternativas, com vista a suplantar o modelo atual, melhorando a sua eficiência e objetividade. Após uma análise de todas as opções legalmente possíveis, consideramos que a melhor hipótese seria a constituição de uma Parceria público-privada.

Em primeiro lugar, uma Parceria público-privada (PPP) consiste num "contrato ou união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados se obrigam, de forma duradoura, perante um parecer público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma entidade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parecer privado" (2º/1 LPPP)

De acordo com o conceito apresentado, as Parcerias Público-Privadas (PPPs) têm características específicas. Deste modo, destacam-se a transferência de riscos do setor público para o privado; a opção por diferentes formas de financiamento e a necessidade de realizar estudos detalhados para avaliar a viabilidade do projeto a longo prazo. Isso requer uma análise minuciosa dos diversos riscos.

Em primeiro lugar, a fase de contratação de um parceiro privado pode demorar, pelo facto de ser necessária uma análise mais aprofundada, garantindo, deste modo, uma avaliação completa e séria do projeto em causa.

Vantagens das PPP

O texto inicial destaca a necessidade de explorar um novo modelo jurídico para a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), considerando os desafios enfrentados pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA) em sua estrutura atual. O enquadramento desse texto pode ser feito considerando a perspetiva das Parcerias Público-Privadas (PPPs) e suas potenciais contribuições para abordar as preocupações mencionadas.

Ao analisar os benefícios das PPPs apresentados no segundo texto, percebe-se que vários desses pontos podem ser aplicáveis à situação da APA:

1 - Maior qualidade dos serviços e inovação:

A participação de entidades privadas na gestão de aspetos relacionados à Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) pode trazer inovações e melhorias na qualidade dos serviços, especialmente no acesso à informação. Consequentemente, procura-se que a qualidade do serviço prestado seja melhor, indo ao encontro do art.º 4 do CPA, na medida em permite a prossecução do interesse público de forma mais imediata. Deste modo, permitiria trazer para um projeto público as competências e a eficiência privadas.

Por último, os fornecedores do setor privado dependem das receitas provenientes de pagamentos feitos pelos usuários e, por isso, têm um forte incentivo para prestar um serviço superior. [Art 4º CPA- Princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos; art.º 267 da CRP].

2 - Menor tendência partidária/Maior imparcialidade:

A introdução de entidades privadas na execução da AIA pode mitigar tendências partidárias, garantindo uma visão mais imparcial e justa no processo. Ou seja, ao introduzir uma nova perspetiva livre de preconceito político, aumenta-se a imparcialidade na atividade, promovendo, também, um nível de justiça e, consequentemente, salvaguardando os interesses coletivos. Essa abordagem está alinhada com os princípios do CPA, incluindo o artigo 4º (princípio da prossecução do interesse público e proteção dos direitos e interesses dos cidadãos), o artigo 6º (princípio da igualdade), o 8º (princípio da justiça e razoabilidade) e o 9º (princípio da imparcialidade).

3 - Transferência de riscos:

No setor público, se um projeto é bem-sucedido, os responsáveis não são recompensados, e não há mecanismos para aplicar a experiência adquirida em outros projetos. Em caso de falha, os profissionais envolvidos raramente enfrentam responsabilização, não proporcionando condições para evitar a repetição de erros. Em contraste, o setor privado normalmente adota critérios de avaliação e incentivos com base nos resultados alcançados. O mesmo princípio se aplica às parcerias público-privadas.

É neste aspeto que as PPPs possibilitam a partilha de conjunto de riscos que, no modelo tradicional de contratação, estariam sob a responsabilidade do Estado. Essa abordagem está em conformidade com o Artigo 16º do CPA, que refere o princípio da responsabilidade.

4 - Libertação do setor público para outras tarefas e multiplicidade de projetos:

A colaboração com entidades privadas na AIA permitiria que a APA se concentrasse em outras tarefas importantes, otimizando recursos e tempo.

A introdução de particulares em "postos" que originalmente cabiam à Administração Pública permitirá a esta última concentrar-se noutras tarefas a seu cargo. O que foi dito não põe em causa a participação da entidade pública na parceria em questão, apenas permitirá uma maior facilidade na gestão dos recursos e tempo. O setor privado tem todo o interesse em concluir o projeto o mais rápido possível, porque precisa do fluxo de receitas para pagar os custos do capital que levantou para o investimento naquela área.

A cooperação entre as duas entidades permite maior agilidade e eficiência nos assuntos a serem tratados, permitindo à entidade pública concentrar-se em aspetos como a fiscalização e regulação do mercado (art.º 5 CPA, consagra o princípio da boa administração; art.º 267 CRP).

O facto de haver várias entidades envolvidas permite uma visão alargada sobre as temáticas em questão e esta entreajuda permitirá que mais facilmente se alcance o interesse coletivo.

Relativamente às vantagens da descentralização obtidas com este modelo: faz com que haja maior democraticidade, devida à proximidade dos indivíduos em relação aos problemas concretos a resolver, mas também através da limitação do poder público através da sua repartição por várias entidades (art.º 267/2 CRP; art.º 4 CPA- princípio da prossecução do interesse público e da proteção dos direitos e interesses dos cidadãos).

5 - Melhor gestão dos bens públicos, menos burocracia e um menor uso do orçamento público:

A gestão eficiente e menos burocrática, característica das PPPs, pode ser aplicada à AIA, proporcionando benefícios na administração de recursos e processos.

O facto de estarem envolvidos entes privados torna a agilização dos processos de gestão e afins muito mais simplificados, evitando a burocratização- objetivo que deve ser alcançado pela Administração Pública, na medida em que esta deve funcionar de forma eficiente, mas, também, facilitada pelos particulares.

É vantajoso de um ponto de vista orçamental, ao nível do défice, traduzindo-se na desorçamentação temporária de despesas; ao nível da despesa pública, assentando no facto do estado prover infra estruturas e serviços fundamentais para o efeito; um projeto para uma PPP pode gerar uma melhor relação custo-benefício em relação às restantes alternativas.

.A "desorçamentação" refere-se à exclusão de determinadas despesas do orçamento público, muitas vezes relacionadas a parcerias público-privadas (PPPs).

Ao retirar certas despesas do orçamento, o governo ganha flexibilidade para investir em projetos sem depender exclusivamente dos recursos disponíveis no orçamento tradicional.

Parcerias público-privadas bem estruturadas contribuem para a manutenção do projeto, ao transferir os requisitos de conservação de um bem público para o parceiro privado. [Artigo 267º/1 da CRP].

6 - Descentralização e cooperação entre entidades:

A inclusão de diversas entidades, tanto públicas quanto privadas, no processo de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) proporcionaria uma perspetiva mais abrangente e fomentaria uma colaboração eficaz para alcançar objetivos de interesse coletivo. Essa abordagem descentralizada e colaborativa poderia promover uma cooperação de conhecimentos, recursos e experiências, otimizando, assim, os esforços para lidar com questões ambientais complexas. Ao envolver uma variedade de partes interessadas, a tomada de decisões seria enriquecida, resultando em soluções mais abrangentes e equilibradas para os desafios ambientais enfrentados.

7 - Manutenção do projeto e responsabilidade:

Ao estabelecer uma parceria público-privada para a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), é possível fortalecer a sustentabilidade do projeto. Essa abordagem permite transferir a responsabilidade pela preservação dos recursos ambientais para o parceiro privado, enquanto simultaneamente estabelece mecanismos aperfeiçoados de responsabilidade. Dessa forma, a manutenção contínua do projeto torna-se mais eficiente, uma vez que as partes envolvidas compartilham responsabilidades e compromissos. A aplicação adequada de responsabilidades promove uma gestão mais eficaz dos impactos ambientais, incentivando a transparência e o cuidado a longo prazo com os recursos naturais.

Considerando esses pontos, a exploração de modelos de PPPs poderia oferecer soluções inovadoras e eficazes para aprimorar a Avaliação de Impacto Ambiental conduzida pela APA, endereçando as preocupações identificadas na estrutura atual.

Inconvenientes da nossa alternativa

Moroso processo de implementação dos projetos:

Os processos de implementação dos projetos são complexos, uma vez que pressupõem engenharias jurídico-financeiras e estruturas contratuais complexas e a intervenção de técnicos de diversas áreas. Além disso, são compostos por diversas fases de preparação, estudo, avaliação e negociação, que pressupõem o fator tempo e custos para o Estado e para as entidades privadas.

Maior dificuldade de chegar a um acordo:

Apesar de o objetivo ser a prossecução do interesse coletivo, cada entidade tenderá a defender mais os interesses públicos ou os interesses privados, consoante se trate da Administração Pública ou dos particulares envolvidos.

Assim, com a participação de mais de uma entidade aumenta a dificuldade em encontrar um ponto do agrado de todos.

"Maior fuga" ao controlo democrático das contas públicas:

Esta situação está associada a fenómenos de desorçamentação, em que certas receitas e despesas deixam de constar no OE.

Casos de risco de bancarrota:

Nos casos de risco de bancarrota do parceiro privado, fica o Estado obrigado a assumir os encargos na totalidade, uma vez que, por compromisso contratual, o Governo não pode abandonar o ativo, por via legal, estando obrigado a absorver os custos orçamentais.

Inexperiência ou falta de conhecimento do Estado:

Inexperiência em montar e negociar estes projetos com os privados, sendo que estes têm melhores condições para dominar as áreas de negócio, nomeadamente, através do apoio do setor bancário e da contratação dos melhores técnicos do mercado.

Inconvenientes em relação às outras alternativas

1- Inconvenientes da manutenção do atual estatuto jurídico da tarefa de AIA

Segundo o estatuto das responsabilidades atribuídas à APA, o artigo 3.º/2, alínea a) da LAPA estabelece que a Agência possui competência para, no âmbito de uma política ambiental sustentável, propor, desenvolver e acompanhar a implementação das políticas ambientais, especialmente no que diz respeito à avaliação de impacto ambiental.

As atividades de execução e acompanhamento das políticas ambientais devem, naturalmente, ser conduzidas em conformidade com o princípio da imparcialidade, garantindo que, nas decisões relacionadas ao impacto ambiental, os interesses pessoais não se sobreponham ao interesse público (9º da CPA, princípio da imparcialidade)

Observa-se claramente que o atual modelo jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), principalmente no que se refere à composição e processo decisório, não atende a esse princípio. Isso se evidencia pela influência evidente do Governo nesses domínios:

1. Os membros do Conselho Diretivo da APA, responsáveis pela direção da agência, são escolhidos pelo governo (19º/4 da LQIP);

2. O fiscal único, encarregado da fiscalização financeira da APA, também é escolhido pelo governo (27º/1 da LQIP);

3. Metade dos membros do conselho consultivo da APA, que auxilia nas decisões, são indicados pelo governo (7º/5 da LAPA).

Essa constante intervenção do governo compromete a independência necessária para realizar a Avaliação de Impacto Ambiental. Manter esse modelo é incompatível com a necessidade de garantir a imparcialidade na execução dessa tarefa importante.

2 - Inconvenientes do modelo concentrado e integralmente estadual, dirigido por uma "comissão executiva" ("task force") de técnicos independentes, sob a imediata égide do Ministro do Ambiente e da Ação Climática

O modelo sugerido apresenta alguns problemas, principalmente relacionados à participação dos cidadãos e à transparência pública. Uma comissão executiva centralizada pode restringir significativamente a participação do público nas decisões, excluindo diferentes pontos de vista não representados na comissão. Isso pode gerar preocupações sobre a legitimidade democrática, pois os cidadãos podem se sentir insatisfeitos com a limitada oportunidade de participação na "task force".

Adicionalmente, surge o problema do excesso de burocracia, uma vez que uma abordagem excessivamente centralizada pode levar a uma implementação mais lenta e menos eficiente de medidas. A proximidade direta da comissão executiva com o Ministro do Ambiente também gera questionamentos, pois isso pode aumentar o risco de interesses específicos influenciarem as decisões, prejudicando assim o interesse público, conforme estabelecido no artigo 4º da CPA.

Uma abordagem centralizada na Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) pode não considerar as variações regionais e locais, levando a decisões inadequadas devido aos diferentes contextos geográficos. Isso pode dificultar a cooperação com entidades e comunidades locais que geralmente implementam projetos em suas áreas, o que acaba por limitar a inovação e a diversidade de perspetivas na abordagem da AIA.

Quanto aos técnicos independentes, sua independência e rigor podem ser comprometidos por pressões políticas e pela falta de experiência local necessária para entender os impactos ambientais específicos de cada região, resultando em decisões menos informadas.

3 - Inconvenientes da possibilidade de atribuição da tarefa de AIA a uma empresa pública, de organização e atuação privada

No caso de a tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) ser atribuída a uma empresa pública, de organização e atuação privada, podem surgir várias dúvidas.

Em primeiro lugar, tendo em conta o conceito de empresas públicas, entende-se que estas entidades são criadas e controladas pelo Estado, ou mesmo por outras entidades públicas. Estas empresas têm personalidade jurídica própria, autonomia decisória, patrimonial, financeira e de gestão, características próprias de entidades que se integram na administração indireta do Estado. Porém, é necessário referir que o Estado exerce poderes de superintendência e tutela sobre estas entidades, conforme o disposto no art.º 199/d da CRP.

Importa também avaliar o Regime jurídico do setor público empresarial (RJSPE) de modo a averiguar se as disposições estão alinhadas com as necessidades que emergem desta atribuição, como por exemplo, a transparência e a independência. De acordo com o que consagra o art.º 2/2 deste decreto-lei, conclui-se que o setor empresarial do Estado integra as empresas públicas, as quais se regem pelos princípios de direito privado (art.º 14º deste diploma). Desta conclusão emergem questões relevantes em relação a quando se considera atribuir a responsabilidade pela AIA a uma empresa pública, uma vez que a natureza lucrativa das empresas públicas pode criar um potencial conflito de interesses.

No âmbito da preservação ambiental, a AIA é fundamentalmente uma tarefa de interesse público e, apesar de o Estado exercer tutela sobre empresas públicas, surge uma questão: se os mecanismos de controlo são suficientemente robustos para garantir que a AIA é conduzida de acordo os padrões ambientais e em conformidade com as leis aplicáveis, de modo que satisfaça, com maior grau de eficiência, os pressupostos que estão na base da realização da tarefa da AIA.

Considerando o referido, é essencial abordar cuidadosamente as preocupações apresentadas quanto à atribuição da AIA a uma empresa pública, de forma a garantir que os objetivos ambientais não são comprometidos e que não se caia numa situação idêntica à que gerou a atual crescente insatisfação pública geral.

4 - Inconvenientes da possibilidade de atribuição da tarefa da AIA a uma associação pública da administração autónoma

Primeiramente, no seio da ordem jurídico administrativa portuguesa, as associações públicas (que se integram na administração autónoma) constituem pessoas coletivas de tipo associativo destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos. Para que se compreenda melhor, é importante voltar a falar das realidades mencionadas anteriormente, com o fim de as desconstruir e fundamentar a sua falta de eficácia.

As associações públicas pertencem ao bloco da administração autónoma, uma vez que são dotadas de personalidade jurídica própria (descartando-se de imediato a administração direta, pois esta abrange a pessoa coletiva do estado) e prosseguem interesses públicos das pessoas que as constituem (não podendo também estar incluídas na Administração indireta, já que não prosseguem interesses próprios do Estado). Posto isto, conclui-se que este tipo de administração se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição à hierarquia ou a superintendência do Governo.

De acordo com o imperativo constitucional do art.º 267/4, as associações públicas devem comportar uma organização interna baseada no respeito pelos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos.

As associações públicas prosseguem interesses próprios dos seus membros, o que significa que concretizam simultaneamente os princípios da descentralização e da participação dos particulares no desempenho das tarefas administrativas. Estes factos suscitam dois problemas significativos.

Por um lado, a prossecução de interesses próprios dos seus membros seria incompatível com a tarefa da AIA (e com as restantes tarefas da APA), uma vez que a avaliação de riscos e impactos ambientais que determinados projetos possam comportar é, necessariamente, do interesse da comunidade.

Por outro lado, a prossecução de interesses próprios dos membros de uma Associação Pública implica a sua autorregulação e a administração própria. Seria, assim, inconcebível um modelo de funcionamento da AIA em que o interesse público em causa ficasse totalmente desprovido de controlo e escrutínio externo.

Em suma, à luz do ordenamento jurídico português, e tendo em conta os motivos enunciados, a atribuição da tarefa de AIA a uma associação pública não seria admissível.

5 - Inconvenientes da possibilidade de criação de uma entidade administrativa independente, exclusivamente dedicada à tarefa de AIA.

Relativamente a este ponto, podemos inferir que uma entidade administrativa consiste numa organização ou instituição que executa os seus poderes de forma autónoma e separada do governo central ou de outras instituições governamentais. De facto, este tipo de entidades é criado com o intuito de realizar funções específicas sem influência política direta, de modo a garantir uma atuação mais imparcial e eficiente em determinadas áreas.

Assim, em função administrativa, estas entidades regulam a sua atividade de forma autónoma, porém limitam-se a emitir regulamentos.

De um ponto de vista mais específico, uma entidade independente pode trabalhar de forma isolada, sem qualquer tipo de subordinação ou controlo a entidades governamentais, garantindo, deste modo, uma máxima independência. Assim, pode gerar problemas no que toca à necessidade de resolver questões ambientais complexas que, no caso específico da tarefa de AIA, exigem um mínimo controlo ou supervisão por parte de uma entidade governamental, visto tratar-se de um interesse público.

Deste modo, deve considerar-se a previsível falta de accountability, isto é, uma entidade independente pode enfrentar desafios a nível de responsabilização, especialmente se não houver mecanismos eficazes para controlar os seus resultados e atividades.

Além disso, Vital Moreira aponta o facto destas agências não responderem perante o executivo, devido ao facto de não terem poderes de direção, instrução, superintendência ou tutela sobre elas como uma desvantagem e, por outro lado, citando Nuno Alves: "(...) se o legislador continuar a criar entidades independentes sem que sobre elas faça impender rigorosos deveres de prestação de contas perante os órgãos políticos legitimados democraticamente, tal infringe o princípio democrático, concretamente o princípio da democracia representativa."

Devido aos fatores supramencionados, não será muito benéfico adotar este modelo, uma vez que esta questão iria depender de uma entidade completamente autónoma, não sendo, deste modo, a alternativa mais segura para esta problemática.

6 - Inconvenientes da possibilidade de privatização da tarefa de AIA, levada a cabo exclusivamente por entidades privadas, sob a coordenação e fiscalização de uma "agência reguladora".

Relativamente a esta opção, devemos, de primeira instância, referir que se distingue da alternativa que iremos desenvolver no próximo ponto, uma vez que a única característica que têm em comum é um facto de haver uma entidade privada envolvida.

Assim, esta alternativa defende a total privatização da tarefa da AIA, o que poderá não ser muito favorável, já que se desvincula, por completo, do controlo direto público sobre as execuções das tarefas ( por exemplo, a impossibilidade de fiscalização e regulação das circunstâncias que podem levar a uma situação de instabilidade) e, deste modo, haverá uma sobreposição dos seus interesses, em detrimento dos interesses públicos. Na verdade, esta eventual sobreposição poderá levar a conflitos e, por conseguinte, haverá imparcialidade do processo.

Por outro lado, a perda de autonomia por parte do Estado no contexto da AIA, através da privatização, pode conduzir à perda de autonomia relativamente a questões cruciais que estejam relacionadas com o meio ambiente, uma vez que o poder decisório acaba por pertencer a uma entidade privada. Para além de colocar em causa a imparcialidade necessária, a solução em análise, tendo em conta a motivação privada pela maximização do lucro e pela minimização de custos, é suscetível de originar uma situação de reduzida qualidade no desempenho da tarefa de AIA.

Para além disso, a privatização da AIA poderia levar ao surgimento de novas barreiras jurídicas no acesso à justiça ambiental, uma vez que as entidades privadas, não tendo como essencial o interesse público, têm, por norma, recursos financeiros superiores em comparação com os cidadãos interessados.

No tocante à dependência da cooperação das agências de comunicação privada, o Estado sujeita-se a eventuais situações de falta de cooperação por parte destas entidades, e aos interesses e decisões de privados.

Finalmente, a implementação desta solução resultaria numa diminuição da habilidade técnica do setor público para compreender e avaliar questões ambientais. Na verdade, isto deve-se à alta probabilidade de a oferta privada não corresponder aos interesses profissionais dos técnicos especializados, o que poderia levar à diminuição, tanto da quantidade, como da qualidade de profissionais qualificados dedicados à busca do interesse público em questão.

Conclusão:

Considerando os benefícios e as desvantagens abordados neste parecer, é evidente a necessidade de adotar um novo regime jurídico para a Avaliação de Impacto Ambiental. Nesse contexto, torna-se desejável que tal regime esteja fundamentado na formação de uma parceria público-privada. Após analisar minuciosamente os prós e contras das diversas soluções legalmente viáveis, chegamos à conclusão de que é imperativo e urgente reformular o modelo de Avaliação de Impacto Ambiental e, deste modo, recomendamos, portanto, a implementação de uma parceria público-privada com esse propósito, visando aprimorar a eficácia e a sustentabilidade do processo.

Trabalho realizado por:

Carolina Araújo; 68353; Emilly Santos; 68336 José Lopes; 68244 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º ed., Coimbra, Almedina, 2020;

Parecer Final – Proposta 3

Atribuição da tarefa de AIA a uma empresa pública, de organização e atuação privada 

Contextualização do Caso 

No caso concreto, após consulta do Governo, estamos encarregues de propor uma hipótese de reorganização dos serviços de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), serviços esses que se encontravam anteriormente sob a alçada da Agência Portuguesa do Ambiente (APA). 

A necessidade desta alteração surge fruto, por um lado, da insatisfação com a efetividade da prestação desses serviços (em parte devido a controvérsias políticas, em parte devido a conflitos judiciais) e, por outro, do facto de ser imposta, tanto pela legislação interna como pela legislação europeia, uma maior independência e imparcialidade no que diz respeito à relação entre a Autoridade de Avaliação de Impacto Ambiental e o Governo. 

Para esse efeito, consideramos que a solução mais acertada passa pela atribuição da tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental a uma empresa pública de organização e atuação privada, posição que fundamentaremos adiante. 

Antes de mais, queremos densificar alguns conceitos essenciais para a resolução deste problema em concreto, começando pela própria Agência Portuguesa do Ambiente. 

APA 

- A APA (Agência Portuguesa do Ambiente) é, nos termos do artigo 1º/1 do DL nº56/2012, um instituto público integrado na administração indireta do Estado. O mesmo preceito determina que esta tem autonomia administrativa e financeira e possui património próprio. 

A APA tem diversas atribuições, presentes no artigo 3º do DL nº56/2012. Entre elas está, no artigo 3º/6, c), o exercício da função de Autoridade Nacional de Avaliação de Impacte Ambiental. 

AIA 

- A AIA (Avaliação de Impactos Ambientais) encontra-se prevista na Lei nº19/2014 (Lei de Bases da Política de Ambiente, estando prevista no seu artigo 18º que consagra que os programas, projetos e planos (quer públicos, quer privados) que possam ser suscetíveis de afetar o ambiente, o território ou a qualidade de vida dos cidadãos estão sujeitos a um processo de avaliação ambiental prévio à sua aprovação. Entende-se por isto que, para a realização de uma grande obra (p/ex: um aeroporto) será necessária uma avaliação prévia ao início das obras que permita aferir quais as potenciais consequências nefastas que tanto a obra em si como as atividades a realizar nesse local possam vir a trazer. 

Em concreto, as AIA's encontram-se densificadas no DL nº151-B/2013, que consiste na transposição ao plano jurídico português da Diretiva nº 2011/92/UE de 13 de dezembro de 2011. 

A densificação do DL nº151-B/2013 permite uma concretização em questões tais como, quais as situações suscetíveis de AIA (art.1º), quais os objetivos da mesma (art.5º), bem como quais as funções de AIA a ser desempenhadas pela APA (art.8º/1). 

Administração Indireta 

No caso em análise, a APA enquadra-se na administração indireta e, sendo este conceito relevante não só no que toca à Agência em si, mas também para a solução apresentada, resolvemos, de forma sucinta, caracterizar a administração indireta. 

A Administração Indireta contrapõe-se à Administração Direta. 

Na Administração Direta, o Estado, através dos seus órgãos (p/ex: o governo e os membros que o constituem) pretende atingir as suas atribuições, fazendo-o por si próprio, sem recurso a qualquer tipo de intermediários. Ainda assim, fruto da letargia do movimento administrativo direto, consequência da infinidade e crescente complexidade das atribuições às quais está sujeito o Estado este recorre, muitas vezes, à administração indireta como forma de dar resposta às suas necessidades. 

Para além desses motivos, muitas vezes as próprias funções, em razão da sua especificidade e do seu carácter técnico, económico, social ou cultural exigem um maior grau de especialização. 

Na Administração Indireta o Estado delega noutros sujeitos, muitas vezes criados por si mesmo, a função de realizarem, por si próprios, os fins do Estado. Essa delegação é apelidada, no Direito Administrativo, como "devolução de poderes". 

As entidades administrativas que, por sua vez, prosseguem estes fins do Estado são dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa (e muitas vezes financeira). 

Na definição dada pelo prof. Freitas do Amaral, são o "conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado". 

O Governo tem ainda sobre a Administração Indireta, o poder de Superintendência, que pela expressão, entende-se que a atuação do Estado não é direta sobre esses campos. Como tal, e de modo contrastante aos poderes de Supremacia Hierárquica Administrativa, o Estado não pode dar ordens de atuação aos constituintes da Administração Indireta. As suas prerrogativas prendem-se, na verdade, com a transmissão de linhas gerais de atuação. O Estado dá aos membros da administração indireta objetivos a atingir em função de cada uma das suas atribuições, dando linhas gerais de como atingir esses objetivos em respeito com determinados princípios (p/ex: o respeito pelo ambiente). A determinação do modo de atuação em concreto deve ser realizada pelas entidades encarregues da função administrativa pelo Estado delegada sem nunca esquecer, como previamente mencionadas, as linhas de atuação atribuídas pelo próprio Estado.

Além desse poder de Superintendência, o Governo tem poder de Tutela sobre a Administração Indireta. No entender do professor Freitas do Amaral esse poder de tutela refere-se não só ao controlo da legalidade, mas também ao controlo do mérito da ação da administração (um controlo mais qualitativo). Ambos os poderes estão consagrados no artigo 199º/d) da Constituição da República Portuguesa.

Em sentido oposto, na Administração Direta, o Governo tem a capacidade de Direção (que por sua vez se subdivide numa multiplicidade de poderes, entre os quais os de dar Ordens, o de dar Instruções, bem como poderes ao nível da Supervisão, ao nível Sancionatório e ao nível da Disposição de Competências). 

A grande divisão no que diz respeito à Administração Indireta faz-se entre os Institutos Públicos e as Empresas Públicas. Os institutos públicos exercem maioritariamente funções de gestão pública, enquanto que as empresas públicas exercem funções de gestão privada, tendo natureza empresarial. 

Definição de Empresa Pública 

Por Empresas Públicas entendem-se organizações com fim lucrativo que hajam sido criadas por entidades públicas. Para o prof. Freitas do Amaral, não é relevante se a empresa de facto tem ou não lucro, mas sim se esta visa o lucro (exemplo: uma clínica privada) ou se, em sentido contrário, se destina à prestação do próprio serviço (por exemplo um hospital privado que, ainda que possa de facto ter lucro fruto da sua atividade empresarial, não tem esse lucro como seu foco principal). 

As empresas públicas são dotadas de personalidade jurídica e de autonomia privada. 

A subdivisão mais relevante para os nossos propósitos, a distinção entre EPE's (Entidades Públicas Empresariais) e SRL (Sociedades Comerciais de Responsabilidade Limitada). Esta distinção encontra-se (em parte), no artigo 5º do DL nº133/2013 e reconduz-se à forma da empresa, sendo as EPE's, entidades de forma Pública e as SRL, entidades de forma Privada. 

No caso em concreto, têm principal relevo as Sociedades Comerciais de Responsabilidade Limitada. 

Para a criação desta empresa teriam de se verificar os trâmites necessários de acordo com o artigo 10º/1 do DL nº133/2013 que estabelece a necessidade de autorização do membro do Governo responsável pela área das Finanças (Ministro das Finanças), bem como do responsável pelo respetivo setor de atividade (neste caso, Ministro do Ambiente e da Ação Climática), bem como a emissão de um parecer da prévio Unidade Técnica nos termos dos números 2, 3 e 4 do artigo anteriormente mencionado. 

A sua atuação e os meios nos quais seria realizada nos termos do artigo nº24 do DL/133/2013, de acordo com o princípio do equilíbrio económico e financeiro. 

Estas gozam de autonomia na sua gestão, nos termos do artigo nº25º/1 do DL anteriormente mencionado tendo autonomia para a definição dos métodos, modelos e práticas de gestão. 

Estes dois pontos voltarão a ser referidos adiante.

Feitas todas as considerações prévias no que diz respeito às entidades envolvidas, bem como a conceitos cujo aprofundamento consideramos importante para a melhor exposição da nossa posição, passamos agora aos pontos que, consideramos, fazem da nossa, a melhor opção a escolher. 

Argumentos a Favor da Posição Defendida 

Em primeiro lugar, consideramos que, fruto da importância do exercício da função de AIA, esta não se deve concentrar no escopo 100% privado, como referido pela própria CRP através do seu artigo 66º que dispõe que todos têm um direito ao ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, referindo ainda que deve ser o Estado a assegurar este direito por meio de organismos próprios, estabelecendo a alínea a) desse preceito que o Estado deve prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos. Uma das formas de efetuar esse mesmo controlo, é através das AIA's que permitem avaliar quais os eventuais efeitos nefastos e qual a sua probabilidade aquando, por exemplo, da realização de uma grande obra. Com efeito, a AIA é, por si só, uma forma de prevenir a poluição. 

Mesmo que o interesse não fosse tutelado constitucionalmente, o carácter extremamente abrangente da sua atividade e o facto das consequências de uma débil AIA possivelmente afetarem o país e a população como um todo são manifestações que refletem a grande importância de uma atuação diligente na Avaliação de Impactos Ambientais. 

Ainda assim consideramos que não teve existir uma intenção sovietizante de centralização do Estado. Com o fim da Segunda Grande Guerra, deu-se a necessidade e o alargamento do Estado Social e da administração prestadora, onde o Estado fornece bens e serviços, o que faz com que este se sujeite, cada vez mais, ao Direito Privado, mas também tenha necessariamente se de guiar pelas normas europeias ou internacionais de Direito Público. 

É também de realçar a necessidade de esta ser uma função necessariamente criada pelo Estado. O prof. Freitas do Amaral escreve que, muitas vezes, a criação de empresas públicas resulta da necessidade de "Domínio de Posições-Chave na Economia", entendendo-se por essa expressão que certas funções, por via da sua importância estratégica têm de ser assumidas pelo próprio Estado. 

Nesse sentido, a necessidade de realização desta função pelo Estado (ainda que através de uma empresa pública) prende-se com o facto de que a função de Avaliação de Impactos Ambientais não é uma atividade que surja de forma espontânea no mercado ou, na eventualidade de tal cenário se verificar, pouco expectável será que as condições ao nível concorrencial sejam suficientes para dar resposta às necessidades do Estado. Podemos, de certo modo, reconduzir esta necessidade ao artigo 266º/1 da CRP que concretiza o princípio da prossecução do interesse público na atividade administrativa.

Concomitantemente, o facto de o financiamento à empresa ser assegurado, em grande parte, pelo Estado, permite um grau de atuação muito maior à empresa. Enquanto que uma empresa completamente privada seria mais suscetível a um risco de corrupção, no sentido em que seria mais premiável a eventuais benefícios monetários que daí adviriam. Numa empresa pública esses problemas, ainda que não eliminados, seriam atenuados, isto grande parte devido à mais rigorosa e exigente fiscalização por parte dos órgãos de fiscalização. 

O mesmo se pode dizer no que diz respeito à procura de lucro. Numa empresa privada o lucro é o principal fim, o que pode levar a uma atuação menos diligente e que, na busca incessante precisamente pelo lucro, conduzisse a asserções de risco para o ambiente incorretas, ambiente que como já referido é um direito fundamental consagrado na Constituição. Mais uma vez, esse risco seria atenuado no modelo misto proposto. 

Ainda assim não queremos com isto dar a entender que o lucro é algo de nefasto, muito pelo contrário, este é elemento fundamental para o funcionamento de qualquer sociedade comercial. 

Com efeito, e como mencionado anteriormente, o lucro é um dos fins das empresas públicas e estas têm de visar esse mesmo lucro, no entanto não é o seu único fim. 

O facto de haver uma orientação para o lucro permite faz com que a atuação da empresa seja mais economicamente racional, o que é positivo a vários níveis. 

Por um lado, permitirá arranjar formas que, ainda que com o grau necessário de diligência, sejam mais eficazes na realização das atribuições do Estado. 

Por outro, um menor custo, fruto de uma maior eficácia e eficiência financeiras fará com que as verbas alocadas à empresa sejam menores o que, por sua vez, irá colocar um encargo menor sobre os contribuintes para a realização das AIA. Esta questão está presente nos artigos 24º/1, que diz respeito ao facto das orientações dadas às empresas se reconduzirem a uma ideia de equilíbrio económico e financeiro, conciliando com o artigo 27º do DL nº133/2013 que se refere ao facto de haver, para as empresas públicas, limites de endividamento. 

Uma situação no sentido inverso, ou seja, fazer com que a atividade de AIA fosse totalmente proporcionada de forma pública, também causa problemas ao nível das questões anteriormente mencionadas no sentido de autonomia e imparcialidade. De facto, é fácil de imaginar o conflito de interesses que seria gerado numa situação na qual a AIA diga respeito a uma obra pública. Quando confrontada com uma situação dessas, consideramos que uma empresa completamente pública teria dificuldades em resistir às influências exercidas pelo Estado que nessa situação seria, por um lado, seu superior (no sentido em que era o principal responsável pela sua existência) e, por outro estaria sujeito à sua decisão. 

Propomos então a existência de uma entidade diferente da estatal para realizar os objetivos que lhe são atribuídos. O funcionamento regular de qualquer empresa implica como condição necessária uma força de trabalho que executa as funções necessárias ao bom funcionamento das mesmas. Ao descentralizarmos a tarefa de AIA do Estado, estaríamos a aliviar pressão política, bem como a criar mais postos de trabalho levando a um desenvolvimento social e económico não só do Estado, bem como do próprio cidadão, passando assim a existir mais uma entidade a através do qual seja possível criar rendimentos sendo isto positivo para o desenvolvimento económico.

Numa perspetiva política uma empresa pública consegue manter-se vinculada ao Estado, de forma que este não perca totalmente o controlo da mesma. O Estado poderia ainda, como visto anteriormente, conceder linhas gerais de atuação à empresa (de acordo com a sua função de superintendência) dos pontos de vista económico e jurídico, assim como para a nomeação dos administradores, mantendo assim influência no cargo executivo. Essa prerrogativa encontra-se presente no artigo 38º/1, c) do DL nº 133/2013, e é exercida pelo Governo (através dos seus ministros) nos termos do artigo 37º/2 do mesmo preceito. Ao afastar-se também da esfera do Estado, uma empresa pública de carácter privado permitiria uma desvinculação muito mais eficaz das pressões estaduais, impedindo a comum politização dos cargos, resistindo e protegendo-se da pressão dos lobbys comparativamente com empresas privadas. 

A entrega da tarefa de AIA a empresas privadas corre ainda o risco de cair nas mãos erradas. A questão do ambiente é uma questão global, à qual estão associados diversos interesses transfronteiriços e transnacionais, que o modelo misto seria capaz de regular. Não é incomum a imponderada atribuição de serviços a empresas privadas, cujos interesses vão para lá dos interesses da comunidade. A sociedade estaria a correr um grande risco ao privatizar um direito tão fundamental como o ambiente, podendo facilmente cair na esfera de influência de um grupo de interesses estrangeiro, com consequências atendíveis quanto a independência externa do país. 

Tem-se observado, nos últimos anos, um crescimento do "soft power" através da aquisição de empresas privadas de forma a garantir maior influência de um determinado Estado no mundo global. Exemplo da questão supraenunciada é a do Governo Chinês, que, nos últimos anos, tem vindo a adquirir uma série de empresas privadas fora do seu território nacional, de forma a garantir o domínio transnacional, representando assim uma ameaça de segurança para Portugal. 

Num sentido económico, o facto de estarmos perante uma empresa pública obriga a um escrutínio muito maior da atividade financeira. Já mencionámos uma vertente dessa questão quando tocámos na maior eficácia e eficiência, mas também ao nível da transparência (artigo 16º do DL nº133/2013), a empresa pública estará sujeita a uma conduta muito mais regrada e diligente do que uma empresa privada que teria mais discricionariedade nesse campo. Essa conduta diligente é imposta nos termos do artigo 26º do DL nº133/2013 pelo Tribunal de Contas e pela Inspeção-Geral de Finanças. Nesse sentido os custos teriam de cumprir uma regra de legalidade, mas também de necessidade. 

De um outro prisma, o exercício das AIA's por uma empresa especificamente designada para esse efeito permitiria uma ação muito mais eficaz. Por um lado, a atividade administrativa não estaria sujeita à letargia que muitas vezes caracteriza a atividade, tanto do Estado através dos seus órgãos, como de empresas puramente públicas, fruto da menor carga burocrática à qual a empresa de índole privado estaria sujeita. Esse facto está presente no artigo 14º/1 do DL nº133/2013, pelo facto das empresas públicas serem tuteladas pelo direito privado, mais apto para situações empresariais 

Essa maior agilidade e discricionariedade de atuação é percetível no artigo 25º/1 do DL nº 133/2013 que estabelece a liberdade dos órgãos de administração no que diz respeito à definição de métodos, modelos e práticas de gestão no desenvolvimento da atividade em causa. 

Nesse mesmo sentido, o facto da empresa se dedicar integralmente a essa atividade permite um maior grau de satisfação das necessidades e de especialização na realização das suas atribuições. 

O facto já mencionado de o financiamento da empresa ser, em grande parte estatal, também permite que o risco de falência da empresa seja quase posto de parte. Esse facto permitirá à empresa manter a sua atividade durante um longo período de tempo, o que resultará numa crescente eficácia, bem como na criação de bases sólidas para a mesma. Com o passar do tempo, idealmente a empresa irá formar bases sólidas o que irá permitir, como anteriormente mencionada, uma maior eficácia no cumprimento das suas atribuições. 

Conclusão 

Feitas estas ponderações e, mesmo tendo em conta as propostas apresentadas pelos nossos colegas acabamos por concluir que a hipótese de execução das AIA's por uma empresa pública de raiz privada é a melhor opção. 

Acreditamos que oferece uma mistura ideal entre a liberdade de ação, independência face ao Estado e capacidade de inovação, características de uma empresa privada e, por outro lado, o controlo, transparência, segurança e estabilidade oferecidas por uma empresa pública. 

Permite ao Estado delegar uma competência importante e constitucionalmente tutelada de modo que esta seja realizada de forma mais eficaz e independente e, simultaneamente, não perder completamente essa mesma função de vista e da sua alçada, algo extremamente relevante dada a importância para o país e para a população das AIA e da consequente proteção do ambiente, corolário da política de todos os países ocidentais e modernos.

Bibliografia Consultada:

- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º ed., Almedina;

- ESTORNINHO, Maria João, A Fuga para o Direito Privado, 2ª reimpressão, Almedina, 2009;

- OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2015;

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral Do Direito Administrativo, 10ª Edição Revista e Ampliada, Almedina, 2022

- GONÇALVES, Pedro Costa, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2019.

Parecer realizado por:

Diogo Ferreira / nº68207 / Subturma 10

Lourenço Monteiro / nº68320 / Subturma 10

Mateus Araújo / nº 68017 / Subturma 10

Pedro Viegas / nº 67957 / Subturma 10

Proposta 5: A AIA como entidade administrativa independente

Parecer Jurídico

Consulta

Aquando de um generalizado sentimento de crescente insatisfação com a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) no exercício da função de Avaliação do Impacto Ambiental (AIA), foi-nos solicitado pelos membros do Governo um parecer que se debruce sobre a matéria em questão, ou seja, de modelos organizativos da função da AIA no quadro da Administração Pública Portuguesa. O presente parecer pautar-se-á pela busca do modelo que, a nosso entender, satisfaça de forma mais eficaz as necessidades públicas, missão primária da Administração Pública.

I- Nota Prévia

Neste sentido, iremos desenvolver o conceito de entidade administrativa independente como modelo preferível para a organização da função da AIA. Tal matéria, necessariamente, implica uma exploração sobre o modelo atual seguido pela AIA, demonstrando de forma justificada o porquê da escolha pela entidade administrativa independente. Serão também mencionadas as mais relevantes questões levantadas pelas mesmas, bem como as desvantagens dos restantes modelos propostos.

II- Contextualização

A Constituição da República Portuguesa (CRP) afirma, no seu artigo 66º, que todos têm direito a um ambiente de vida humano, cabendo ao Estado a salvaguarda do mesmo. Desta forma, a política ambiental portuguesa é guiada pela Lei de Bases do Ambiente (Lei nº 19/2014), cabendo ao Estado prevenir impactes diversos de natureza negativa ao ambiente (artigo 3º/c)) de forma a promover a sua gestão adequada e um desenvolvimento sustentável.

Desta forma, o ambiente é assumido pela comunidade como necessidade fundamental a ser satisfeita pela mesma, cabendo à Administração Pública garantir o cumprimento dessa função, prosseguindo o interesse público (266º/1 CRP) conforme a lei (266º/2 CRP).

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é a entidade responsável pela implementação das políticas do ambiente de Portugal, contribuindo para a proteção e valorização do ambiente. A mesma foi fundada em 2012 pela fusão da Agência Portuguesa do Ambiente, do Instituto da Água, das 5 administrações da Região Hidrográfica, da Comissão para as Alterações Climáticas, da Comissão de Acompanhamento da Gestão de Resíduos e da Comissão de Planeamento de Emergência do Ambiente.

Desta forma, tem competências de monitorização, planeamento e avaliação, licenciamento e fiscalização, sendo o principal regulador ambiental em Portugal. Contanto com cerca de 800 profissionais, desenvolve a sua gestão articulada de política ambiental em constante interligação com as políticas sectoriais com as demais entidades públicas, desde o Estado Central às Regiões Autónomas.

Portanto, propõe, desenvolve e acompanha a gestão integrada e participada das políticas ambientais, contribuindo para o desenvolvimento sustentável de Portugal em linha com os objetivos delineados para a mesma.

O Decreto-Lei nº56/2012 de 12 de março estabelece as atribuições da mesma, bem como os seus órgãos e organização interna. Desta forma, e conforme o artigo 1º do diploma, a APA é um Instituto Público integrado na Administração Indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira, com património próprio. À mesma são atribuídas variadas atribuições associadas à sua natureza no artigo 3º, no âmbito da implementação de uma política sustentável do ambiente (nº2), de gestão de recursos hídricos (nº3), de proteção do ar e alterações climáticas (nº4), de combate à poluição (nº5), de gestão de resíduos (nº6), de prevenção de riscos (nº7), entre outras atribuições. De lembrar que as atribuições são os interesses públicos que constituem as finalidades a realizar pelas pessoas coletivas de Direito Público.[1] Delimitam, assim, a sua esfera jurídica, sendo a atuação fora das mesmas nula (161º/2/b) CPA). As atribuições podem ser atribuídas a órgãos mas comumente estes têm competências de atingir uma determinada atribuição.

Os estatutos da mesma foram aprovados pela Portaria nº108/2013 de 15 de março, alterada pela Portaria nº170/2019 de 31 de maio.

No âmbito da atividade da AIA, I.P., é necessário destacar a função de gestão e avaliação ambiental, que têm como objetivo a proteção do ambiente e da qualidade de vida dos cidadãos através da regulamentação de determinadas atividades, tendo estes instrumentos um importante papel na implementação de medidas de minimização dos impactos ambientais negativos.

No que interessa para o presente parecer, conforme o artigo 10º da Portaria mencionada, compete ao Departamento de Avaliação Ambiental (DAIA) a avaliação de determinados planos e programas, nomeadamente de "Garantir, no âmbito da abordagem integrada de licenciamento da competência da APA, I.P., a articulação entre o procedimento de avaliação de impacte ambiental (AIA) e os processos de licenciamento associados" (nº1 alínea a)) e de "Dirigir o processo de definição de âmbito dos Estudos de Impacto Ambiental e o procedimento de AIA de projetos nos quais a APA, I.P., desempenha funções de Autoridade de AIA, e assegurar a verificação da conformidade ambiental dos projetos de execução" (alínea e)).

Desta forma, a AIA é um instrumento de caráter preventivo da política de ambiente que garante que são estudados e avaliados os potenciais efeitos no ambiente de determinados projetos.

Por si, a AIA tem o seu regime próprio definido no Decreto-Lei nº 151-B/2013 de 31 de outubro, com as alterações introduzidas pelo: Decreto-Lei n.º 47/2014; Decreto-Lei n.º 179/2015; Lei n.º 37/2017; Decreto-Lei n.º 152-B/2017; Decreto-Lei n.º 102-D/2020; Lei n.º 75-B/2020; Decreto-Lei n.º 11/2023; Declaração de Retificação n.º7-A/2023; Decreto-Lei n.º 87/2023, doravante designado por RJAIA.

Neste diploma estabelece-se o regime a que a AIA fica sujeita na avaliação de projetos públicos e privados suscetíveis de produzir efeitos significativos para o ambiente, conforme exigido por legislação europeia, nomeadamente na Diretiva nº 2011/92/UE, do Parlamento e Conselho, de 13 de dezembro de 2011.

A incidência da AIA é definida conforme o anexo I e II do RJAIA, bem como as restantes situações mencionadas no artigo 1º. Para as várias tipologias de projetos estão fixados limiares e critérios para sujeição obrigatória a procedimento de AIA. Estes limiares e critérios são, na generalidade, mais exigentes para projetos que afetem, total ou parcialmente, área sensível. Desta forma, o RJAIA garante que, mesmo que um projeto não esteja incluído nas designações do anexo I, o mesmo, em função da sua localização, dimensão e natureza, se for considerado como suscetível de provocar um impacto significativo no ambiente, fica sujeito à AIA.

O pedido de dispensa deve ser efetuado por requerimento dirigido à entidade licenciadora ou competente para autorização do projeto, contendo a informação prevista no anexo II da Portaria n.º 395/2015, de 4 de novembro, tendo em conta as orientações da Comissão Europeia.

Após a decisão favorável na AIA, os projetos ficam na mesma sujeitos a uma pós avaliação, garantindo que é cumprida de forma eficaz os termos e condições de aprovação do projeto, conforme os artigos 26º e 27º do RJAIA.

Desta forma, aponta-se a inserção da AIA na APA, I.P., que, como Instituto Público, está inserida na Administração indireta do Estado, portanto sujeita ao poder de superintendência e tutela do Governo, conforme o artigo 199º/d) da Constituição da República Portuguesa (CRP), ou seja, o Governo define orientações estratégicas e fiscaliza a legalidade, respetivamente.

III- A Entidade Administrativa Independente

O Governo é o órgão superior da Administração Pública (182º CRP), com poderes próprios sobre a Administração Pública (199º/d) CRP). Desta forma, o mesmo detém a grande maioria da chamada função administrativa, aspeto que, no âmbito da separação e interdependência de poderes consagrada no artigo 111º da CRP, deve ser observada pelos demais órgãos de soberania.

No entanto, não obstante o primado do Governo na função administrativa, existem atividades que, pela sua natureza, necessitam de ser retiradas do núcleo de funções do Governo pela sua especial sensibilidade, garantindo, também, a sua independência face ao poder político. Desta forma, e como afirma Diogo Freitas do Amaral, existem certas funções onde o Governo não detém o monopólio da função administrativa, sendo-lhe retiradas funções que não coadunam com a estrutura de integração própria do Governo[2].

Como tal, são criadas entidades, quer órgãos ou pessoas coletivas públicas, que são independentes dos poderes do Governo face à Administração Pública, a chamada administração pública independente.

Segundo CARLOS BLANCO DE MORAIS[3] a Entidade Independente é um conceito amplo que inclui, não só órgãos de administração ativa e consultiva, mas também, de fiscalização de atividades públicas ou privadas com relevância pública.

Por sua vez, SÉRVULO CORREIA entende que as Entidades Administrativas Independentes ou Entidades Reguladoras Independentes, como são as agencies norte-americanas, advêm da posição reguladora[4] do Estado, que resulta do processo de liberalização ou de devolução de funções à sociedade que o Estado sofreu nas últimas décadas.

Já PEDRO COSTA GONÇALVES[5] caracteriza as Entidades Administrativas Independentes como a Administração Indireta sem influência do Governo, através de um processo gradual de desgovernamentalização da Administração Pública, o que se verificou na generalidade dos sistemas europeus e na União, por influência do modelo das agencies, no final do século XX. (o autor fala numa americanização da administração, mas não a ponto de sustentar teorias dos 4 poderes).

Desta forma, poder-se-ia afirmar que as Entidades Administrativas Independentes encontram a sua justificação aquando da Administração de infra-estruturas[6], notando o elevado peso do Estado na sociedade aquando do modelo do Estado Social, pautou-se pela colaboração com os privados no exercício da função administrativa. Como tal, no entendimento que o Estado não seria tão eficiente como os privados, não se ausentou o mesmo de criar entidades de vocação específica de verificação do desenvolvimento dessas mesmas atividades.

Porém, essas entidades eram diferentes da comum Administração Pública. As mesmas pautavam-se pelo exercício de uma função reguladora da atividade privada, sendo organizadas de uma forma que as ausentasse de sujeição face ao poder político. Desta forma, a legitimação da existência das mesmas pauta-se por necessidades de, como aponta SÉRVULO CORREIA[7]:

• Neutralidade: Perante uma falha de mercado, o Estado pode ser chamado a intervir assegurando o "regular funcionamento", sem que se torne um "player" desse mesmo mercado/setor. Por outro lado, esta entidade deve de primar pela liberdade política, no sentido, de não se tornar um veículo de "fazer política" mas sim, de resolver os problemas efetivos, cumprindo e fazendo cumprir, a regulação e os trâmites legais pelas entidades públicas e privadas que participem nesse mercado.
• Subtração a flutuações políticas e a ciclos eleitorais: Procura-se assim evitar que a intervenção destas agências se faça por via da tutela governamental e, menos ainda, partidária. Visa-se conformar a independência e imparcialidade que se espera destas entidades.
• Especialização Técnica: Como característica que vise assegurar a boa execução das medidas pretendidas por estas entidades, o investimento e a procura por pessoal de competência especializada e tecnicamente dotada, fará com que melhor se prossigam os objetivos reguladores e administrativos. Em contraponto com a Administração pública que, na sua composição de capital humano, nem sempre prima por esta capacitação técnica dos seus recursos humanos, pelo que, apenas uma agência independente desta administração é capaz de contratar em função das suas necessidades.
• Eficiência: A atuação destas entidades não se pode medir apenas pela resolução de falhas de mercado e conflitos, mas também, fazer um juízo de eficiência quanto à sua intervenção, isto é : Uma agência, utilizando o seu pessoal especializado, a sua independência e os poderes que lhe são conferidos, deve de procurar atuar de forma eficaz e eficiente, de forma célere e capaz de dar as respostas necessárias aos problemas que se compromete a enfrentar, sem ter, á primeira vista, de depender de mais nenhum organismo (no sentido de ser um organismo capaz e suficiente para solucionar determinado setor/área).

Não que estas entidades não possam estar associadas a determinados órgãos governamentais, atenção, simplesmente significa que não são exercidos, por exemplo, como o é na Administração Direta, poderes de direção, na Administração Indireta, poderes de superintendência e na Administração Autónoma poderes de tutela (para todos: 199º/d) CRP).

Desta forma, as entidades administrativas independentes são marcadas por uma independência:

• 1) Vertical, perante o Governo, visando :

1.1) Garantir o cumprimento do Princípio da independência funcional, isto é, a não intervenção do governo, não lhe sendo lícito o uso ou aplicação dos poderes de superintendência ou de tutela do governo (sob a forma de diretivas ou recomendações). Para assegurar este Princípio é também necessário que a composição orgânica destas entidades seja prezada (obrigatoriamente, a constituição de um Conselho de Administração e Comissão de Fiscalização, não excluindo, outros órgãos que se coadunem e auxiliem o bom funcionamento ) e independente.

De referir, também, que as entidades administrativas independentes gozam de independência financeira, sendo auto suficientes para prosseguirem os seus fins (através de receitas próprias ou de dotação Orçamental).

• 2) Horizontal, perante os sujeitos semelhantes (públicos ou privados), prevenindo a "captura do regulador ", através de medidas :

2.1) De caráter Preventivo e Bidirecional, contemplando a realidade retrospectiva/a montante (remontando ao passado), ou, a realidade prospectiva/a jusante (olhando para o futuro), dispondo como incompatíveis e repugnáveis as condutas dos reguladores que possam ter tido ou vir a ter alguma relação ou vínculo com um dos agentes que é regulado/supervisionado por esta entidade independente.

Nesse sentido, estatui a Lei Quadro, que os reguladores não podem, por forma remunerada ou não, detenção de capital social ou qualquer participação, ter relações com os sujeitos que regulam nem com entidades que possam vir a interferir ou colidir com as competências da entidade reguladora. De mencionar também que estes administradores, nos 2 anos subsequentes, não podem ter qualquer vínculo a uma destas empresas que regularam (bloqueio ao fenómeno de "portas giratórias").

A independência da mesma não é um mero conceito, a mesma é guiada por necessidades materiais da organização da mesma, como destaca DIOGO FREITAS DO AMARAL[8]:

• Composição e modo de designação dos titulares: Os titulares têm necessariamente uma idoneidade exigida na área em questão, muitas vezes sem qualquer conexão à administração pública. Os modos de nomeação dos mesmos podem ser marcados por exigências de quase consenso ( independência orgânica);
• Estatuto dos titulares: os titulares são inamovíveis, com mandatos muitas vezes irrepetíveis, com estatuto remuneratório adequado;
• Órgão associado: Mesmo podendo estar associados a um órgão, não podem receber direções do mesmo;
• Natureza das competências: Os órgãos têm competências decisórias próprias, nomeadamente:
• Conceder licenças ou autorizações;
• Decidir queixas apresentadas por particulares;
• Aplicar coimas ou outras sanções;
• Efetuar registos ou assegurar a conformidade com a lei;
• Dar pareceres vinculativos;
• Aprovar regulamentos internos ou externos.

As entidades administrativas independentes vêm responder a 3 propósitos fundamentais, explicita PEDRO COSTA GONÇALVES[9]:

• Garantia de intervenção administrativa imune à influência de diretrizes político-ideológicas de maiorias governamentais momentâneas, essencial para a regulação de certos setores da economia
• Garantia de intervenção independente da influencia do governo e da administração quando esteja em causa a proteção dos administrados contra a própria administração ou aplicação de bens constitucionais; ( exemplo organismo de regulação da comunicação social)
• Garantia de intervenção pendente a influência do governo de diretrizes instruções orientações quando esteja em causa ao organismo para a realização de avaliações independentes ou para emissão de juízos ou pareceres técnicos ou científicos

IV- Enquadramento no Ordenamento Português

No ordenamento português, as entidades administrativas independentes estão previstas no artigo 267º/3 da CRP, afirmando que a lei pode criar entidades administrativas independentes. No entanto, as mesmas não se bastam àquelas criadas pelo legislador ordinário. Também a CRP tomou para si a tarefa de garantir a existência de entidades administrativas independentes. A criação das mesmas, como aponta DIOGO FREITAS DO AMARAL[10], a CRP impõe ao legislador ordinário a instituição de entidades que gerem com núcleos extremamente sensíveis da atividade administrativa, como matérias que conflituam diretamente com direitos fundamentais. Desta forma, a CRP institui:

• O Provedor de Justiça (23º CRP);
• A Comissão Nacional de Eleições (49º e 113º CRP);
• A Comissão Nacional de Proteção de Dados (35º);
• A Entidade Reguladora da Comunicação Social (39º CRP);
• A Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (268º/2 CRP);
• O Conselho de Fiscalização do Sistema de Informações da República (26º e 34º CRP).

Ademais, com a redução do papel prestador da Administração Pública, têm sido criadas entidades administrativas independentes com funções de regulação, que não se confundem com a administração independente stricto sensu, assumindo funções de regulação da economia. Deste modo, não visam defender direitos e liberdades dos cidadãos, embora os mesmos existam, mas antes o desempenho de funções de regulação do setor privado, público e cooperativo, sendo essa a sua razão de ser. Estas entidades, que continuam a ser entidades administrativas independentes, são criadas ao abrigo do artigo 267º/3 CRP e da Lei nº 67/2013 de 28 de agosto, ou Lei-Quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica do setor público, privado e cooperativo, doravante LQER.

As condições da sua criação constam do artigo 6º e 7º do LQER, sendo criadas por lei para a "prossecução de atribuições de regulação de atividades económicas que recomendem, face à necessidade de independência no seu desenvolvimento, a não submissão à direção do Governo. Desta forma, estão consagrados limites à sua criação de forma a garantir que se evite o esvaziamento dos restantes tipos de administração pública.

Desta forma, a criação das mesmas tem como norte a existência de uma imperativa necessidade pública que careça do seu exercício independente de intervenções do poder político, funcionando de forma, passe o pleonasmo, independente.

A LQER tem o seu âmbito de aplicação definido no seu artigo 2º, excetuando as entidades referidas no seu nº3.

Poderemos falar da Independência destas entidades em quatro âmbitos: no âmbito da sua criação, da sua constituição, da sua composição e no exercício das suas funções.

No âmbito da sua criação, a independência é garantida pela ausência de poder de direção do Governo (6º/1) e por garantias de a mesma não atuar como parte no campo que visa regular, conforme a alínea b) do nº2 do artigo 6º da LQER, conforme as necessidades públicas que já nomeamos.

Na sua constituição, a mesma segue o elencado no artigo 3º da LQER, constituindo o mesmo, especificamente no seu nº 2, um conjunto de garantias que visam assegurar a manutenção da independência da entidade, assegurando uma substância necessária, por exemplo, nas funções exercidas (alínea e) e f)) e pelo estatuto dos titulares (restantes alíneas). A mesma entidade será, também, regida pela restante legislação aplicável ao setor (artigo 5º LQER).

Da independência na composição, tal será garantido pelas normas que regem a organização e eleição dos próprios titulares (artigos 15º a 39º da LQER), impondo considerações sobre a eleição e andamento da entidade em questão. A entidade é dividida (15º/1 LQER) em:

• Conselho de Administração: Com funções definidas no artigo 16º LQER, a sua composição e designação é regulada no artigo 17º. De destacar a forma de nomeação definida no artigo 17º/2 LQER por "indivíduos de reconhecida idoneidade, competência técnica, aptidão, experiência profissional e formação adequadas ao exercício das respectivas funções, competindo a sua indicação ao membro do Governo responsável pela principal área de atividade económica sobre a qual incide a atuação da entidade reguladora." O cargo de membro do conselho de administração encontra-se vedado da eventual parcialidade de quem ocupasse o cargo, assim como a monopolização deste. Isto é claro no Art.º 20/1, o qual consagra as características da duração, e da não-renovabilidade do mandato. Ora, a não-renovabilidade do mandato combinado com a duração do mesmo, seis anos conforme o artigo 20º/1 LQER, impede a coincidência de mandatos com os órgãos políticos, evitando "benefícios" ou captura por interesses alheios. A inamovibilidade dos membros é assegurada pelo artigo 20º/3, 4 e 5, garantindo que a destituição não advém de discordância política. Existem, também, incompatibilidades previstas no artigo 19º. a LQER define, ainda, a competência do presidente (23º), a responsabilidade dos seus membros (24º) e a sua remuneração (25º e 26º).
• Comissão de fiscalização ou fiscal único: Definido no artigo 27º LQER, é o órgão responsável pelo controlo da legalidade, regularidade e boa gestão na entidade e de consulta pelo conselho de administração. O mandato não é renovável e tem a duração de 4 anos (28º/4 LQER), sendo designado por membro do Governo (nº 3). As suas vastas competências no artigo 29º permitem garantir o efetivo e legal funcionamento da entidade administrativa independente.

Na independência no exercício, as entidades são independentes da superintendência e tutela governamental pelo artigo (45º/1 e 2 LQER), o que faz total sentido, na medida em que as mesmas não estão inseridas nem na Administração direta, nem direta nem autónoma. No entanto, esta Independência no exercício é posta em causa diversas vezes ao longo deste diploma, tal como: no Art.ºs 5 e 3 al. e) "São ainda aplicáveis às entidades reguladoras (...) o regime de inspeção e auditoria dos serviços do Estado"; no Art.º 9/1, que consagra a responsabilidade perante o respetivo ministério; no Art.º 33/2, o qual subordina o regime orçamental e financeiro destas entidades às restrições provenientes do Orçamento do Estado, contrariando o princípio disposto no número anterior; no Art.º 7/3, o qual atribui ao governo a faculdade de aprovar os estatutos das entidades reguladoras; e, por fim, no Artº 45/3, 4, 5 e 8. O exercício das suas funções é, ainda, marcado por deveres de proteção do consumidor (47º), de transparência (48º) e de informação (49º)

O estatuto de independência, portanto, não desliga a entidade administrativa independente da autoridade governamental, necessária para garantir que se está efetivamente a seguir o interesse público, como demonstrado na norma do artigo 5º/3/e) LQER.

Da possibilidade da consagração da AIA como entidade administrativa independente, notemos os requisitos do artigo 6º da LQER:

• Artigo 6º/1: A AIA requer, a nosso ver, independência, na medida em que a mesma irá permitir assegurar um bem fundamental da sociedade proscrevendo tentativas de captura por interesses privados (mesmo vindo do próprio Governo ou APA), salvaguardando aquilo que deve ser a natureza da atividade, um olhar independente sobre as alterações favoráveis ou desfavoráveis de um determinado projeto;
• Artigo 6º/2:
• Alínea a): A nosso ver, o artigo 66º não reserva a defesa do ambiente a organismos da administração direta ou indireta, referindo o artigo apenas "organismos próprios" garantindo a participação dos cidadãos;
• Alínea b): A AIA como entidade administrativa independente não faria com que a mesma agisse como operador nas atividades reguladas, na medida em que apenas caberia à mesma a emissão de licenças para o efetivo exercício da atividade, que, note-se nem é unitária pelo leque de projetos sujeitos à sua supervisão;
• Artigo 6º/3:
• Alínea a): A nosso ver, há pleno interesse público e necessidade da criação de uma nova entidade, na medida em que, por exigências da UE (até referidas no º5) e da própria atividade, a AIA necessita de meios e condições para exercer as suas funções de forma plena, salvaguardando a necessária independência;
• Alínea b): Pelos pontos anteriores e pela definição que demos destas entidades, aponta-se para a necessidade de independência;
• Alínea c): As condições financeiras para a sua autossuficiência adviriam, poderia ser apontado um modelo ao semelhante no artigo 10º do Decreto-Lei nº 56/2012 de 12 de março, nomeadamente na cobrança de taxas pelas licenças ou mesmo dotações próprias no Orçamento do Estado, como é previsto para a ERC no artigo 50º da Lei nº 53/2005 de 8 de novembro.

Como se evidencia, a criação de uma entidade administrativa independente demonstra-se como necessária e possível para a atividade da AIA.

Desta forma, conclui-se que as entidades administrativas independentes estão consagradas constitucionalmente no ordenamento português. Não satisfeito com esta consagração, o legislador ordinário tomou para si a tarefa de criar um quadro de criação das mesmas que assegura, conforme exposto, a independência nas mais diversas vertentes, garantindo um efetivo funcionamento da mesma.

Portanto, a entidade administrativa independente permite a atuação de outros agentes de forma efetiva na sociedade enquanto a mesma salvaguarda os interesses públicos investidos na sua função, seja no âmbito de entidade independente prevista na CRP aquando de direitos fundamentais ou de entidade reguladora que atenua algumas características negativas do mercado.

V- Questões Levantadas

Tal como o Direito Administrativo, as entidades administrativas têm determinados traumas que levantam algumas questões no campo doutrinário.

Primeiramente, é de destacar o que é dito por SÉRVULO CORREIA[11] "que a autorização constitucional para a criação deste tipo de entidades seja tão vaga", uma vez que parece que o legislador é portador de um cheque branco para derrogar o modelo constitucional de competências, de responsabilidade e de controlo do exercício da função administrativa.

Adotando uma posição restrita quanto à habilitação conferida no Art.º 267/3, da CRP, autores como VIEIRA DE ANDRADE[12] e VITAL MOREIRA[13] argumentam que a natureza das entidades administrativas independentes deveria ser necessariamente excecional aquando de situações que verdadeiramente se justifique a sua criação.

Entendemos os argumentos, realçando o facto apontado por DIOGO FREITAS DO AMARAL[14] que a autorização não pode ser entendida como cheque em branco que permite o desaparecimento da administração dita "comum". Ademais, embora tenhamos destacado as qualidades da LQER, é de notar que a mesma carece de valor reforçado. O regime consagrado, portanto, pode facilmente ser derrogado.

Porém, destacamos os aspetos já mencionados supra por SÉRVULO CORREIA, pensamento seguido por VITAL MOREIRA, na medida em que as entidades administrativas independentes permitem estar acima da luta partidária e da maioria governamental do momento, salvaguardando necessárias funções.

Assim, não obstante as suas qualidades, é de notar que o artigo 267º/3 CRP consagra uma reserva material de lei, não impedindo a possibilidade da formação das mesmas por Lei ou Decreto-Lei. Desta forma, deve ser evitado um frenesim de criação das mesmas, mantendo uma necessária unidade na atividade da administração. Não deve ser ignorado, porém, que as entidades aqui mencionadas representam uma forma de desconcentração presente no artigo 267º/1 e 2, na medida em que reparte o poder decisório em vários órgãos.

Pergunta-se, também, se as entidades administrativas independentes não minam o princípio da responsabilidade política do Governo perante a Assembleia da República, na medida em que, ao ser retirado do seio do Governo a função mencionada, o mesmo deixa de ser responsabilizado pela atuação da entidades.

Outro aspeto destacado por DIOGO FREITAS DO AMARAL[15]é que, na sua natureza jurídica, as mesmas não estão muito longe dos institutos públicos na função de regulação, previstos na Lei nº 3/2004 de 15 de janeiro, a Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aliás referindo erradamente no artigo 48º as entidades administrativas independentes como institutos de regime jurídico especial. Há, nestes casos, uma espécie de renúncia ao poder de superintendência, mais prático que jurídico, logo oferecendo menos garantias.

Por último, questiona-se se as entidades administrativas independentes não minam o princípio democrático, na medida em que, ao não serem eleitas e pela natureza dos titulares, aproximam-se de entidades tecnocráticas que, embora possam salvaguardar a eficiência, não são dotadas de consentimento popular direto, ao contrário do Governo que é nomeado diretamente pela Assembleia da República e é responsável perante a mesma.

VI- Dos benefícios da entidade administrativa independente

Conforme verificado, as entidades administrativas independentes consistem numa estrutura da administração pública que permite a satisfação de uma necessidade coletiva de modo independente sem estar sujeito à direção, superintendência ou tutela do Governo.

As entidades administrativas independentes demonstram-se como necessárias para o normal funcionamento de determinadas áreas, seja pelos direitos fundamentais em causa ou pela complexidade do mercado. Desta forma, apontamos como recomendável o modelo de administração independente para o exercício da AIA no seio da APA, I.P..

Entendendo a salvaguarda do ambiente como necessidade fundamental e constitucionalmente protegida, o lugar da mesma na administração pública não se questiona. Porém, e como já demonstrado, as entidades administrativas independentes permitem posicionar o interesse público acima dos interesses fugazes de maiorias parlamentares e de Governos. A nosso ver, é inquestionável que a proteção ambiental se posicione neste exercício, assim respeitando as posições dos particulares e as obrigações do Estado Português criadas quer pela CRP, quer pela Lei interna ou internacional.

Desta forma, apontamos como vantagens do modelo de entidade administrativa independente:

• Assegura a independência da AIA face ao poder político, necessária para a efetiva defesa ambiental;
• Garante eficácia na tomada de decisões, na medida em que, removida do seio governativo, permite agilizar a tomada de decisões;
• Pelas características do seu pessoal, permite uma tomada de decisão que, além de proteger a legalidade, assegura decisões fundadas, potenciando o princípio da boa administração (artigo 5º CPA);
• Pela sua estrutura, permite uma especialização do trabalho no seio da Administração Pública desejável e que apenas a mesma consegue consagrar, equilibrando o que é público e o que é privado;
• O regime das entidades administrativas independentes garante um dever de transparência essencial para a sua atividade.

VII- Das desvantagens do modelo independente

O professor Vital Moreira advoga que pelo facto das entidades administrativas independentes não responderem perante o executivo, sobre o qual ele não tem poderes nem de direção, nem de instrução, nem de superintendência, nem poderes de tutela, e cujos membros ele muitas vezes não pode nomear livremente e tampouco pode demitir, é evidente que não se lhe pode exigir responsabilidade parlamentar pela atividade dessas entidades."

Estas características poderão ser tidas como desvantagens, tendo em conta o disposto no artigo 182º CRP em que o governo é "o órgão supremo da administração pública". Isto não significa que o governo seja o único órgão que exerce a competência administrativa, visto que:

• Não seria razoável;
• Colocaria em causa um dos princípios mais importantes relacionados com a organização administrativa, o princípio da desconcentração.

Assim sendo, a implementação bem-sucedida de uma entidade administrativa independente requer uma estrutura administrativa eficiente e especializada e este processo, sendo moroso, e exigindo investimentos substanciais em formação, tecnologia e infraestrutura poderia não ser o mais viável.

Se não houver um compromisso contínuo de financiamento por parte do estado, esta gestão e manutenção poderá constituir um desafio acrescido.

VIII- Desvantagens da manutenção do modelo atual

O modelo atual assenta na organização da AIA como serviço personalizado do Estado, entendido como serviço público de caráter administrativo que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa ou financeira.

Tais serviços personalizados estão inseridos na administração indireta do Estado, sendo esta materializada na realização de fins do Estado por entes dotados de personalidade jurídica própria.

A desvantagens do modelo atual são as seguintes:

• Pelo poder de superintendência e tutela do Governo (199º/d)), a entidade não terá a autonomia e imparcialidade que motivou as propostas aqui apresentadas. O modelo já foi apresentado como disfuncional, na medida em que não satisfaz as exigências da função. Porquê continuar?

IX- Desvantagens do modelo task force

Um modelo concentrado e integralmente estadual sob a imediata égide do Ministro do Ambiente e da Ação Climática seria inserido num modelo de administração direta do Estado, ou seja, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado.

As desvantagens do modelo são as seguintes:

• Ao estar integralmente inserido na pessoa coletiva Estado, o mesmo teria poder de direção sobre a mesma (199º/d) CRP), ou seja, de dar ordens e expedir instruções. Tal garante a autonomia e imparcialidade que visamos?
• Estando sob a imediata égide de um Ministro, ou seja, como seu subalterno, justificar-se-ia, por exemplo, a possibilidade de um poder de substituição presente no artigo 197º/4 do CPA? Não feriria ainda mais os objetivos da presente mudança?

X- Desvantagens do modelo de empresa pública

As Empresas Públicas consistem em organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades jurídicas públicas.

As mesmas estão inseridas na Administração Indireta do Estado, já definida supra.

As desvantagens do modelo são as seguintes:

• Sujeita ao poder de superintendência do Governo, não satisfazendo as críticas feitas ao atual modelo;
• A procura do lucro não deve ser o objetivo que guia a proteção ambiental;
• Pública até que ponto? Que poderes teria o Estado no Conselho de Administração, impedindo o controlo total da mesma?

XI- Desvantagens do modelo associativo

As Associações Públicas são pessoas coletivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.

As mesmas integram a Administração Autónoma do Estado, definida supra.

As desvantagens do modelo referido consistem em:

• As Associações Públicas têm necessariamente um substrato associativo, ou seja, pessoal. O que satisfaria este substrato? A que grupo de pessoas pertence o interesse? A que regime se subsume?
• Quem seriam os membros da associação?
• Integrando a administração autónoma do Estado, de que forma seria exercida a tutela se não existe regime?
• Que poder normativo teria a associação? Seria constitucional?

XII- Desvantagens do modelo de parceria público-privada

Uma parceria público-privada é o contrato ou união de contratos por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura, perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma atividade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, financiamento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado.

Surgem para responder à necessidade de redimensionar a intervenção do Estado na Economia, aumentando o investimento privado na governação pública, e atenuando o endividamento público (artigo 2º/1 do Decreto-lei 111/2012 de 23 de maio).

As desvantagens são as seguintes:

• Governo não pode desistir do ativo;
• Em Portugal, as PPP têm resultado na acumulação de várias ilusões orçamentais, pondo em risco a sustentabilidade orçamental.

XIII- Desvantagens do modelo de privatização

Nada impede que as tarefas públicas sejam feitas por entidades privadas no exercício privado jurídico-administrativo.

As desvantagens deste modelo consistem:

• Na possibilidade da função administrativa exercida ser consumida pelo interesse privado, ao contrário das entidades administrativas independentes, que prosseguem fins do Estado;
• A entidade privada está sujeita à concorrência do mercado, assim ferindo o aprovisionamento da função de que foi encarregada.

XIV- Conclusão

Escorrido no presente parecer, é considerado, o modelo vigente da Agência Portuguesa do Ambiente, na qual se integra o Departamento de Avaliação Ambiental (DAIA), sendo, sobre este, que recai a competência de realizar a Avaliação de Impacto Ambiental e, esta, é reconhecida, pelos Exmos., como débil atuação e carência de instrumentos que assegurem o seu regular funcionamento. Resultando assim, na senda daquela que foi a incumbência deste corpo de jurista, da responsabilidade e compromisso deste parecer, indicar, perante vós, a alternativa a seguir e o caminho a sedimentar relevando, mister :

- O respeito e a preservação do brocardo :" Patere quam ipse fecisti legem " :

Pelo que, tendo em conta a atualidade do Estado de Social de Direito, as suas atribuições e competências, não pode este, sem ser pelo desdobramento, desconcentração e descentralização, das suas competências, atuações e intervenções, garantir e honrar o pacto social perante os seus cidadãos, Desta forma, a Administração independente e autónoma (neste parecer consideradas e abordadas), em latitudes diferentes, mas em similitude teleológica, visam promover a intervenção do Estado junto daqueles que são os malefícios, desregulações e disfunções dos planos de competência do Estado. Assim sendo, e repescando o brocardo que intitula este ponto, não pode uma entidade que se pretende reguladora e fiscalizadora, advinda de um desmembramento da Administração central para a Administração indireta (APA, I.P.), coadunar-se com indagações e desconfianças da sua imparcialidade e autonomia.

A materialidade subjacente, a análise de projetos e dos consequentes efeitos, e a área de intervenção, o ambiente, mais em específico, a degradação do mesmo, não deixam dúvidas quanto à imperatividade de assegurar o bom funcionamento deste departamento e a boa execução das suas funções. De relevar, a título de direito internacional e comparado, a magnânima importância que a sustentabilidade, preservação e conservação (no léxico ambiental) têm assumido nas agendas globais (denote-se, em jurisprudência internacional, o precedente já alcançado de considerar o ambiente como um interesse global de afetação e proteção generalizada, bem como, a existência de Diretiva Europeia em exaltação da necessidade de pugnar por organismos reguladores e fiscalizadores realmente efetivos neste campo).

Na senda do precedente ponto, referir a importação e adaptação do modelo norte-americano de agencies como forma idónea, fidedigna e independente de cumprir, e fazer cumprir, as regulamentações das várias áreas de intervenção dos Estados. Frisar os casos de sucesso que, em destaque no seu berço, estes organismos, dotados das necessárias competências e com "Autonomia" como palavra do dia, constituíram casos de sucesso na resolução e regulamentação, principalmente dos mercados. A consequente capacidade de promoverem um ambiente de segurança e confiança nesses mesmos mercados e nos agentes que por eles fluem e confluem, desde a fixação das boas práticas à resolução de litígios e problemáticas advertidas.

Refletida e plasmada a trindade que, neste parecer, se releva e conduz os trabalhos : 1) o garante da manutenção da transparência e eficácia da entidade ; 2) a relevância, magna, de tratar, delicada e de forma qualificada, as questões ambientais ; 3) O aproveitamento, passível e, em nossa visão, acertado, do modelo, puro, de agencies ; esta comissão de juristas eleva, como solutio, a transição do atual DAIA para o regime de entidade administrativa independente , regido pela Lei Quadro das entidades administrativas independentes com funções de regulação da atividade económica dos setores privado, público e cooperativo.

É, em nossa ótica, a única via que garante a fiabilidade, imparcialidade e autonomia deste Departamento e, consequentemente, da Avaliação de Impacto Ambiental, e salientamos, para corroborar a nossa visão, as obrigações emanadas pelo disposto nos artigos 48º e 49º deste diploma. É nosso entendimento, que esta transição, não só, bloquearia a possível influência do governo e de ações corruptivas e desviantes junto desta entidade (visto que, de um atual modelo de autonomia relativa, conferida pela Administração indireta, passar-se-ia para um regime de independência), bem como, seria a resposta cabal à obrigação euro comunitária criada pela já referida Diretiva.

Consideramos assim, no objeto deste parecer, espelhada e vertida o nosso posicionamento quanto ao material jurídico submetido e subsequente alternativa a prestar e considerar pelos requerentes, V.as Excelências,

Asseveramos assim, perante vós, Exmos. membros do Governo,

O nosso Parecer,

António Matos

António Rodrigues

Mafalda Vieira

Marco Magriço

Bibliografia:

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SOUSA, Marcelo Rebelo de, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3ª ed., Alfragide, D. Quixote, 2008.

[1] CORREIA, Sérvulo, Noções de Direito Administrativo. Volume I, Coimbra, Almedina, 2021, pg. 334 e ss.

[2] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º ed., Coimbra, Almedina, 2020, pg. 269 e 270.

[3] MORAIS, Carlos Blanco de, "As autoridades administrativas independentes na ordem jurídica portuguesa", em Revista da Ordem dos Advogados, ano 61 (Jan.).

[4] CORREIA, Sérvulo, ob. cit., pg. 524.

[5] GONÇALVES, Pedro Costa, Manual de Direito Administrativo, volume I, 1º edição, Coimbra, Almedina, 2019, pg. 807

[6] Para uma avaliação mais detalhada deste tipo de administração, vide SILVA, Vasco Pereira da, Em busca do acto administrativo perdido, Coimbra, Almedina, 2016, pg. 122 e ss.

[7] CORREIA, Sérvulo, ob. cit., pg. 525.

[8] AMARAL, Diogo Freitas do, ob. cit., pg. 274 e ss.

[9] GONÇALVES, Pedro Costa, Manual de Direito Administrativo, volume I, 1º edição, Coimbra, Almedina, 2019, pg. 808 e 809.

[10] Idem, p. 270.

[11] Idem, pg. 526.

[12] ANDRADE, José Carlos Vieira de, Os poderes normativos e de resolução de litígios das entidades reguladoras independentes, in Estudos em Homenagem a Mário Esteves de Oliveira, Coimbra, Almedina, 2016, pg. 138.

[13] MOREIRA, Vital Martins, Autoridades Reguladoras Independentes, Coimbra, Coimbra Editora,2003 pg 138.

[14] AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume I, 4º ed., Coimbra, Almedina, 2020, pg. 278.

[15] Idem, pg. 279.

Alternativa 1 "Manutenção da atual dualidade de estatuto jurídico da APA"

1- Introdução e a Administração Indireta 

Dado o problema exposto, iremos demonstrar como a opção mais adequada e confiável a seguir pelos Governo, com vista à resolução do problema que se lhe afigura, seria manter a atual dualidade no status jurídico da Agência Portuguesa de Ambiente. Esta agência assume, além de desempenhar tarefas comuns a Direções-Gerais, responsabilidades autônomas e independentes, como a avaliação de impacto ambiental. No final, iremos propor a implementação de melhorias na organização e funcionamento da mesma (APA), com vista a reforçar a independência da tarefa de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), buscando uma maior autonomia e imparcialidade nas decisões da mesma, sem que, no entanto, se altere a configuração jurídica presente. Abordaremos a contextualização da Agência Portuguesa do Ambiente (APA), a sua estrutura e funcionamento, bem como sua relação com a Autoridade de Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) e a administração indireta. Destacaremos as vantagens de manter o modelo atual, respeitando as exigências provenientes do direito comunitário. Administração Indireta: A Administração Indireta descreve a relação estabelecida entre o Estado (ou a entidade coletiva que originou a entidade pública em questão) e a própria entidade criada. Embora a entidade criada possua personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira, a sua existência visa cumprir funções externas a si mesma, sejam elas do Estado, ou da entidade pública que a criou. A Administração Indireta engloba ainda diversas entidades, como Institutos Públicos e Entidades Públicas Empresariais. O Governo exerce sobre essas entidades apenas o poder de superintendência e tutela, fornecendo diretrizes gerais e controlo das suas atividades, podendo ser os seus juízos de mérito ou legalidade. Esta afirmação é sustentada pelo disposto no artigo 199/d) CRP. As entidades que compõem a Administração Indireta podem assumir formas públicas, como Institutos e Fundações, ou privadas, no caso de Entidades Públicas Empresariais. As Entidades Públicas Empresariais têm uma natureza especial, uma vez que são empresas com capitais públicos geridas para atender as necessidades coletivas, reguladas pelo Estado ou instituições criadoras, muito eficientes na persecução do interesse público. Porém, operam consoante as regras do Direito Privado, mantendo personalidade jurídica própria. No caso da APA, ela concentra todas as características de um Instituto Público na Administração Indireta, conforme estabelecido na Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente e na Lei-Quadro dos Institutos Públicos. Fazemos referência ao disposto ao artigo 1/1 e 1/2 da Lei orgânica da agência Portuguesa do Ambiente e os artigos 2/1; 4/1 e 4/2 da Lei-Quadro dos Institutos Públicos (LQIP). Apesar da APA ser um Instituto Público, ela estende-se além dessas funções, sendo uma entidade personalizada do Estado, ligada umbilicalmente a este (funcionamento semelhante a uma Direção-Geral, como já foi referido). Esta ainda assim goza de limitada autonomia administrativa e financeira. A APA necessita de independência, de modo a realizar avaliações responsáveis e conscientes quanto a impactos ambientais. No entanto, ao delegar os serviços da Direção-Geral para a Agência, o Ministério do Ambiente criou uma dinâmica que se assemelha a uma DireçãoGeral, dependente do Ministério, mas que também é designada como "Agência", podendo ser considerada, de acordo com a doutrina, uma falsa agência (na qual se aplicaria, por analogia, o regime das Direções-Gerais).

2- A Agência Portuguesa do Ambiente, breve enquadramento e constituição 

A administração indireta baseia-se na prossecução de fins estaduais através de pessoas coletivas distintas do estado criadas por este (os institutos públicos e as fundações públicas). Neste sentido, a Agência Portuguesa do Ambiente caracteriza-se por ser um instituto público, estando sujeita ao Ministério do Ambiente, com autonomia financeira, administrativa e património próprio. Esta afirmação encontra suporte normativo no Decreto-Lei nº 56/2012, de 12 de março, responsável pela aprovação da Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente (LOAPA). A Agência Portuguesa do Ambiente tem como objetivo favorecer o progresso sustentável nacional, com base em paradigmas de defesa e reconhecimento dos sistemas ambientais e através de condutas relacionadas às políticas públicas. Este instituto visa projetar e desenvolver a administração integrada de políticas ligadas ao ambiente, de forma sustentável, com apoio a outras políticas setoriais e entidades públicas e privadas, que também tenham o mesmo objetivo em vista, e conforme um sublime padrão de salvaguarda e consideração pelo ambiente e fornecimento de serviços de elevada qualidade à população. Nos termos do artigo 8/1/a) do regime jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental e do artigo 3/6/c) da Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, esta função cabe à própria AIA. Relativamente à composição e constituição da AIA, a mesma engloba um Conselho Diretivo, um Conselho Consultivo, Conselhos de Região Hidrográfica (cuja Estrutura de Coordenação e Acompanhamento da Estratégia Nacional para os Efluentes Agropecuários e Agroindustriais atua em conjunto com esta) e por um Fiscal Único, como é disposto nos artigos 4 a 8 da Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente. Estes órgãos são de máxima relevância, pois muitas das soluções que serão implementadas a fim de assegurar uma maior autonomia e imparcialidade na Organização, estão diretamente relacionadas com estes órgãos. Adicionalmente, a Agência Portuguesa do Ambiente opera de acordo com o Princípio da Desconcentração Administrativa (previsto nos termos do artigo 267/2 da CRP), em virtude das competências e poderes serem entregues aos vários órgãos com posições hierárquicas distintas e de forma a que o poder de proceder a certas atribuições não se concentre exclusivamente nos órgãos de topo. A hierarquia administrativa resulta da organização vertical dos serviços públicos, sendo estes, segundo o entendimento do professor Diogo Freitas do Amaral, "as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa coletiva pública com o fim de desempenhar as atribuições desta, sob a direção dos respetivos órgãos". É, portanto, definida, segundo o professor Cunha Valente, assim como pela maioria da doutrina, como "o conjunto de órgãos administrativos de competências diferenciadas, mas com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação que se revela no agente superior pelo poder de direção e no subalterno pelo dever de obediência." O dever de obediência do subalterno consubstancia o contraponto do poder de direção do seu superior hierárquico e consiste, nas palavras do Prof. Diogo Freitas do Amaral, à sua obrigação de "cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal". Desta definição podemos extrair 3 requisitos: 1. Legitimidade do Superior Hierárquico 2. Instruções sobre matéria de serviço 3. Forma legal prescrita Por conseguinte, este instituto atua também segundo o Princípio da Descentralização Administrativa (presente no artigo 267/1 da CRP) de modo a que, através de uma pluralidade de entidades que assegurem a realização de determinadas funções, o Estado não concentre em si todos os poderes. É neste propósito que estas entidades (pessoas coletivas), encarregues com estas tarefas, tenham um maior desempenho e eficiência na sua concretização, fazendo face aos problemas existentes, à luz do artigo 1/2 da LOAPA.

3- A Avaliação do Impacto Ambiental e a autonomia da Agência Portuguesa do Ambiente 

A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) constitui um mecanismo com uma natureza preventiva da política de ambiente que possibilita assegurar que determinados projetos, nomeadamente os projetos que são capazes de originar impactos significativos no ambiente, são avaliados e estudados na medida em que, se procura determinar, previamente, os potenciais efeitos que estes projetos podem vir a ter no ambiente. Para isso, são inicialmente identificadas diversas tipologias de projetos, detalhadas no Anexo I do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro (Regime Jurídico da AIA), bem como nos cenários descritos nos artigos 1/3; 1/4 e 7 da mesma legislação. Conforme mencionado anteriormente, essa responsabilidade recai, na maioria dos casos, sobre a APA. A descentralização possibilita que a Administração não seja só feita pelo Estado, mas também por outras pessoas coletivas. Do ponto de vista político-administrativo, a descentralização coincide com o conceito de autoadministração, pois a eleição dos órgãos das autarquias locais é atribuída à população, conferindo certa independência na atribuição de competências, bem como legitimidade democrática a fim de perseguir a realização de interesses públicos. Conforme estabelecido pelo artigo 1/1 do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, a Agência Portuguesa do Ambiente (APA) faz parte da administração indireta, o que permite observar uma ligação intrínseca desse modelo administrativo com o Estado ou a entidade coletiva que a instituiu. Estas entidades, apesar de terem personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira, foram criadas com o propósito, de exercer funções em nome do Estado ou da entidade pública que as originou. O artigo 1/2 do mesmo diploma destaca que a APA está sob a superintendência e tutela do respetivo ministro, indicando que, apesar da autonomia, o Estado mantém interesse na gestão e atuação dessas entidades, mantendo o poder de superintendência sobre estas entidades (de acordo com a lógica da administração indireta) e de tutela, à luz do artigo 199º/d) da CRP. A segunda parte do artigo 1º, nº1 do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, juntamente com o artigo 17º, nº2 e o artigo 4º, nº1 e 2 da Lei-quadro dos institutos públicos, destaca que a APA possui autonomia administrativa, financeira e patrimonial própria. Todos estes factos já foram destacados na Introdução do presente trabalho. A autonomia administrativa diz respeito à capacidade de uma entidade ou organização de gerir as respetivas atividades internas, dentro dos limites legais, permitindo à entidade adaptar-se às suas necessidades e condições operacionais. Isto resulta nas entidades e organizações de deterem um poder de decisão e autoridade para gerir os assuntos internos de forma autónoma e eficiente. A organização interna da APA é detalhada nos seus estatutos, conforme estabelecido pelo artigo 9 do Decreto-Lei n.º 56/2012, de 12 de março, não havendo aqui uma independência absoluta por parte da APA, mas não impeditiva a necessárias adaptações, por via das circunstâncias e/ou necessidades supraestaduais. A estrutura da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é composta por serviços centrais e serviços territorialmente desconcentrados. Estes são constituídos por unidades orgânicas de primeiro nível, denominadas departamentos ou administrações, dependendo se estão inseridas nos serviços centrais ou nos serviços territorialmente desconcentrados, e por unidades orgânicas de segundo nível, conhecidas como divisões ou gabinetes. A determinação de sua integração em departamentos ou a dependência hierárquica e funcional do conselho diretivo é o critério utilizado. A autonomia financeira implica que uma entidade possui a autoridade para tomar decisões relacionadas ao seu orçamento, receitas e despesas sem precisar de aprovação reiterada de uma autoridade superior. Em outras palavras, devido à descentralização financeira, não se refere a um orçamento geral, pois instituições como a APA gozam de independência financeira. Essa autonomia proporciona uma maior liberdade na gestão financeira, permitindo que a entidade faça escolhas alinhadas com seus interesses e objetivos específicos. Isso significa que a Agência Portuguesa do Ambiente tem receitas e despesas próprias, conforme estabelecido nos artigos 10 e 11 do Decreto-Lei n.º 56/2012. O órgão encarregue pelo controlo da legalidade, da regularidade e da correta gestão financeira e patrimonial do instituo, é o Fiscal Único, por força do artigo 26º da Lei-quadro dos institutos públicos, remetendo para o artigo 6º do Decreto-Lei nº56/2012, de 12 de março. Por último, a autonomia patrimonial, estipulada no artigo 12º do Decreto-Lei n.º 56/2012, a APA detém a propriedade e o controle sobre seus bens, direitos e obrigações sem depender diretamente de outra entidade ou autoridade externa, como o Governo, por exemplo. Ter essa autonomia demonstra que a entidade tem a capacidade de adquirir, possuir, usar e dispor de seus recursos patrimoniais de acordo com suas próprias necessidades e objetivos.

4- Agência Portuguesa do Ambiente enquanto integrante do âmbito de administração indireta do Estado 

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é vista como um órgão próprio do Estado, com objetivos, missões e responsabilidades partilhados com o este, mas funcionando de forma indireta. Este instituto é uma das muitas organizações que representam uma descentralização funcional, que pretende estatuir centros autónomos, de modo a tomar decisões e gerir certos objetivos do Estado, como resultado da crescente complexidade e volume de tarefas. Estas características apresentam diversas vantagens. Por um lado, no âmbito da Administração Pública, o Governo exerce poderes de superintendência (poder conferido ao Estado ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos) e tutela ("conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva pública, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação", segundo a acessão do Professor Diogo Freitas do Amaral), mas não de direção (não estando subordinado a ele). Isto resulta, portanto, numa maior independência de ação e gestão, aliviando a carga a que o Estado teria enquanto entidade pública. Em paralelo, também oferece maior flexibilidade quanto a vários aspetos da administração e consegue evitar processos burocráticos frequentes em decisões que exigem a avaliação, autorização ou iniciativa prévia do Estado. Face á necessidade das medidas, relativas ao direito do ambiente e preservação ambiental, terem muita urgência este é o modelo correto, certamente, pois contribui para uma capacidade operacional aprimorada e mais eficaz.

 5- Defesa da manutenção do estatuto jurídico da Agência Portuguesa do Ambiente

Relembramos que a Agência Portuguesa do Ambiente, conforme mencionado anteriormente, constitui-se como um organismo público, de acordo com o disposto no artigo 1/1 da Lei Orgânica da APA. Essa condição implica que essa entidade está sujeita a superintendência e tutela do Estado, de acordo com o disposto no artigo 199/d) da CRP. Isso assume uma relevância notória para sustentar a argumentação de que a APA deve, sem dúvida, continuar a fazer parte da administração pública estadual indireta. Devemos começar por destacar um facto, que usualmente passa despercebido no mundo académico, mas que é da máxima importância e interesse. Prende-se com o facto do direito do ambiente se encontrar formalmente consagrado na Constituição, especificamente nos artigos 9/d); 9/e) e 66. A concretização dos direitos ambientais, a promoção do bem-estar e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos emergem como deveres principais do Estado. Esta afirmação é de máxima importância e pode ser aprofundada se formos ao Direito Comunitário e às principais metas da União Europeia no que diz respeito à proteção do ambiente e à neutralidade carbónica. Podemos destacar como principal medida neste esforço, a imposição de venda exclusiva de automóveis elétricos (0 emissões), até ao ano de 2035 e a enorme preocupação e cuidado no que diz respeito à regulamentação do processo de reciclagem de baterias, dos automóveis elétricos. Com esta ação, demonstram que querem evitar cenários de "cemitérios de baterias", algo que não foi evitado no passado, e originou os vulgarmente conhecidos "cemitérios de pneus", prejudiciais para todos nós. Fica o elogio à sua exemplar atuação e um destaque do alinhamento de metas/objetivos entre o Estado Português e a UE. Relativamente ao disposto no artigo 66 da CRP, há um debate na doutrina sobre se o direito ambiental deve ser considerado um direito fundamental. Nesse contexto, o Professor Vasco Pereira da Silva argumenta que a transição do Estado Social para o Estado Pós-Social visa garantir a proteção de novos direitos fundamentais, especialmente aqueles que possuem uma dimensão mais social, como é o caso do direito ambiental. Essa perspetiva torna evidente que o Direito ao Ambiente, ao ser considerado um direito fundamental é automaticamente uma responsabilidade do Estado, devendo ser incontestavelmente promovido por este. Cada vez mais, os cidadãos tomam consciência desta posição e lutam para garantir este direito fundamental, através do ativismo. É uma causa nobre e necessária, pois segundo o estudo mais recente, encomendado pela Agência Europeia do Ambiente (AEA), mais de 400 mil pessoas morreram num só ano, no continente europeu, por causa da poluição, mortes que deveriam ter sido evitadas. O direito à vida, está efetivamente relacionado com o direito do ambiente, mas nunca nos podemos esquecer que ativismo não se confunde com vandalismo. Retomando a argumentação para defender a necessidade da Agência Portuguesa do Ambiente permanecer sob o domínio público, devemos ter em conta o facto desta matéria, ambiental, ser de reserva de competência da Assembleia da República no que diz respeito à definição das bases do sistema de proteção da natureza, equilíbrio ecológico e património cultural, conforme o disposto no artigo 165/1 da CRP. Sendo a Assembleia da República o órgão legislativo, por excelência, notamos que esta matéria, não obstante poder ser alvo de delegação ao Governo, carece de ser regulada pelo órgão que melhor representa a comunidade e as suas escolhas num Estado de Direito Democrático (artigo 2 CRP). Torna-se claro que é da responsabilidade do Estado, utilizar os mecanismos necessários para garantir o respeito e a proteção da natureza. Nesse contexto, é crucial destacar que o meio ambiente é parte integrante do patrimônio estatal, tornando-se evidente a necessidade de ser o próprio Estado a assegurar a proteção desse direito fundamental, através dos seus meios de atuação. A este ponto, é inquestionável que o meio ambiente é reconhecido como um bem de domínio público, pertencente a todos os cidadãos que nele convivem e dele usufruem. Deve o Estado assegurar a sua proteção e conservação, respeitando, não só as metas impostas pela UE, mas também o direito fundamental do ambiente. Essas afirmações encontram suporte no disposto do artigo 13/1/c) da Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, onde se menciona explicitamente a defesa dos bens do domínio público relacionados aos recursos hídricos, os quais, por sua vez, compõem o patrimônio natural do Estado. Noutra perspetiva, é relevante destacar que a proteção do meio ambiente pelo Estado também contribui para a promoção da saúde pública, assegurando, por exemplo, a redução das emissões poluentes. Isto traduz-se numa melhoria da qualidade do ar e, consequentemente, na diminuição de potenciais problemas no sistema respiratório, conforme mencionado no artigo 6/d). Retomamos o que foi dito anteriormente acerca das mortes na Europa devido a população e reforçamos a nossa posição com estes argumentos. Não é discutível, a este ponto e com perdas de vidas humanas, nas quantidades referidas, que esta enorme responsabilidade seja atribuída, a outro poder, senão ao poder público, pois é este que tem a capacidade de efetivar as suas políticas e impor o cumprimento das medidas, através dos meios legislativos e coercivos que dispõe. É igualmente relevante fazer referência a um princípio crucial da organização administrativa inerente a este Instituto Público, a fim de evidenciar a sua indispensável natureza pública. O princípio da participação dos interessados na Administração, decorrente dos artigos 11/1, e 12 do Código de Procedimento Administrativo. Este princípio assegura uma aproximação da dita Agência aos cidadãos, incentivando-os a participar ativamente na definição das políticas públicas e visa atender sempre às necessidades coletivas. Essa premissa está consagrada na Lei Orgânica da Agência Portuguesa do Ambiente, conforme estabelecido no artigo 3/1, ao mencionar a "gestão participada". Além disso, encontra apoio na CRP, mais precisamente nos artigos 66/2; 29/2 e finalmente do Decreto-Lei n.º 151-B/2013, de 31 de outubro, que define o regime jurídico da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA). Tendo normas jurídicas que visam a inclusão dos membros da comunidade nesta causa nobre, é improcedente, no mínimo, partir para o vandalismo e restrição de liberdades de terceiros, a fim de "lutar pela causa". Em estado de Direito Democrático existem regras, e como vemos as regras existem e estão totalmente disponíveis para os cidadãos que as quiserem aproveitar e delas usufruir. Por último, é crucial observar que a proteção do meio ambiente é uma responsabilidade que o Estado confiou ao Instituto Público da APA, alinhando-se com a própria definição da administração estadual indireta. Dessa maneira, a Agência Portuguesa do Ambiente será financiada por meio do Orçamento de Estado, conforme estabelecido no artigo 10/1, da Lei Orgânica da APA. Isso decorre de sua natureza pública, apesar de também possuir receitas próprias. Portanto, é essencial que essa responsabilidade continue a ser atribuída a este Instituto Público, garantindo que a sua atividade esteja centrada principalmente na defesa e preservação do meio ambiente, assegurando, assim, a satisfação dessa necessidade coletiva dos cidadãos. Iremos evocar o Direito Comunitário uma última vez a fim de defender esta posição, que toca matérias orçamentais e financeiras. Altamente subordinadas ao Direito Europeu as políticas orçamentais contidas no Orçamento do Estado têm em vista não só a estabilidade orçamental dos Estados-Membros, mas também a persecução de objetivos comuns. Já constatámos que existe uma grande preocupação nas normas de Direito Europeu na luta pela defesa do Ambiente (artigo 37 da carta dos Direitos Fundamentais da UE), logo assumimos que a própria APA e consequentemente AIA beneficiam, em termos monetários, na busca do seu fim social, o que é mais um argumento favorável á manutenção do estatuto jurídico da APA.

6- As Nossas Propostas de Melhoria e Colmatação de falhas 

Proposta 1. Realização de uma auditoria ao atual fiscal único da APA. 

Segundo o disposto no art.27º/1 da Lei-Quadro dos Institutos Público, o fiscal é "responsável pelo controlo da legalidade, da regularidade e da boa gestão financeira e patrimonial do instituto". Dada a clara situação vigente, e eventualidade de se provar que estes princípios não estão a obter a atenção devida, por conduta dolosa ou negligente, situação esta que é evidenciada pela ingerência das competências políticos e consequentes processos judiciais, justifica-se demissão do atual fiscal único da Agência. Esta eventual demissão estará de acordo com o disposto no art.351/1 do Código do Trabalho, uma vez que a omissão culposa do atual fiscal torna inexistente a mais-valia da sua permanência no posto descrito. A seleção de um novo fiscal responderá ao disposto no art.27/1, do mesmo documento. Juntamente com esta nova contratação, e constante no mesmo despacho do Governo, poderá seguir a recomendação em aumentar o salário desta posição dentro da "Agência", tornando maiores os incentivos para que estas situações se repitam futuramente.

Proposta 2. Alteração do único fiscal.

Tendo em conta o disposto na Lei Quadro dos Institutos Públicos, no artigo 27/1, o órgão de fiscalização de um Instituto Público apenas é constituído por um único fiscal, o que, pode resultar na constituição de um bloqueio à sua imparcial e boa fiscalização. Neste sentido, propomos a introdução de uma exceção a este regime, de modo a promover uma maior autonomia e imparcialidade do órgão. Assim sendo, mediante a necessidade de conformidade com as normas diretivas do Direito Europeu, o Governo deverá ter a possibilidade de designar mais que um fiscal, no limite de três, para integrar o órgão de fiscalização dos respetivos institutos públicos. Esta medida, sugerida, tem a virtude de permitir que haja uma maior independência no longo-prazo, pois melhor fiscalização pressupõe uma maior autonomia, devido à menor necessidade de intervenção do órgão Estatal competente. Terá a consequência de ir ao encontro do disposto nas normas Europeias, que preveem uma maior autonomia e imparcialidade na autoridade em causa.

Proposta 3. Vinculação do parecer do conselho consultivo. 

O Conselho Consultivo, de acordo com o artigo 29 da Lei Quadro dos Institutos é um órgão de consulta, encarregue de dar apoio e participar na definição das linhas gerais de atuação do instituto e nas tomadas de decisão do conselho diretivo. O artigo 31/3 da Lei Quadro dos Institutos Públicos, dá ao Conselho Consultivo a competência de apresentar ao Conselho Diretivo, sugestões ou propostas destinadas a fomentar ou aperfeiçoar as atividades do instituto. Tendo em conta a parcela de participação que o Conselho Consultivo tem nas tomadas de decisões do Conselho Diretivo, segundo a expressão do artigo 29º, sugerimos que estas propostas se tornem vinculativas caso gozem da aprovação da totalidade dos membros que integram o Conselho Consultivo. Quando à natureza destas propostas, as mesmas têm de ser proibições, fazendo com que este órgão não possa obrigar o Conselho Diretivo a agir, mas sim, constranger este órgão à não realização de determinada conduta.

Conclusão global: Qualquer alteração que seja necessária efetuar, tendo em vista, a aplicabilidade das alterações propostas á legislação é possível, devido a vários fatores. O mais importante de todos é o princípio do primado da UE, as suas normas estão no topo da pirâmide normativa pelo disposto nos artigos 8/3 e 8/4 CRP, sendo as suas normas de aplicação direta em Portugal, ou seja, se houver normas que regulem a matéria em estudo, aplicam-se diretamente, podendo derrogar lei ordinária e todos os problemas ficam resolvidos. Contudo, toda e qualquer alteração ou aprovação normativa necessária à efetividade das propostas deverá ser realizada pelo órgão legislativo competente, a Assembleia da República, e aplicadas pelo Governo. O afastamento em relação aos objetivos comunitários, poderá ser fator de responsabilidade, por parte do estado Português, como é previsto no TUE e TFUE, logo recomendamos a adoção das medidas propostas, que se traduzem como a única alternativa viável á resolução do problema.

Bibliografia: 

• DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4a edição, 2018 

• CUNHA VALENTE, A Hierarquia Administrativa, Coimbra, 1939 

• PAULO OTERO, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, 1992 

• V. MARCELO CAETANO, O poder disciplinar, 1932, Coimbra 

• V. MARCELO REBELO DE SOUSA, Direito Administrativo Geral, vol. I, 2004 

• Miranda, Jorge & Medeiros, Rui. CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA ANOTADA VOLUME I, II & III, UCP Editora, 2020, 2º Edição 

Adriana Turnes de Tavares Moreira Barradas Nº 68224 

Gonçalo Nuno Dias Gaspar Nº 68361 

Tomás Calado Caetano Nº 67965 

Vasco António Matias dos Reis e Silva Nº 68219 

Parecer final do Governo (Deliberação escrita do Conselho de Ministros)

Depois de ouvidas todas as sugestões para melhorar a situação da Agência Portuguesa do Ambiente no desempenho da sua tarefa de realização da Avaliação de Impacto do Ambiente, o Conselho de Ministros chegou a uma decisão: a criação de uma entidade administrativa independente.

A Agência Portuguesa do Ambiente, a Avaliação de Impacto Ambiente e a sua importância

Inicialmente, consideramos relevante para a fundamentação desta decisão, a apresentação de uma breve contextualização sobre a APA e a AIA. Sendo assim, no artigo 66 da Constituição da República Portuguesa, encontramos consagrado o direito a um ambiente de vida humano cuja salvaguarda cabe ao Estado. É a Lei de Bases do Ambiente, a Lei nº 19/2013, que a política ambiental portuguesa segue. Esta lei define que é ao Estado que cabe prevenir impactos de natureza prejudicial ao ambiente, de forma a promover a sua gestão adequada e um desenvolvimento sustentável.

A Agência Portuguesa do Ambiente (APA) é a entidade responsável para implementação das políticas do ambiente de Portugal, contribuindo para a proteção e valorização do Ambiente. Esta entidade tem competência de monitorização, planeamento e avaliação, licenciamento e fiscalização, sendo o principal regulador ambiental em Portugal. A sua gestão de política ambiental é articulada com as políticas das demais entidades públicas, desde o Estado Central às Regiões Autónomas. Assim, propõe, desenvolve e acompanha a gestão integrada e participada das políticas ambientais, contribuindo para o desenvolvimento sustentável de Portugal em linha com os objetivos traçados para a mesma.

A Agência Portuguesa do Ambiente é um instituto público integrado na Administração Indireta do Estado, dotado de autonomia administrativa e financeira, com património próprio. O Decreto-Lei nº 56/2012 de 12 de março estabelece as suas atribuições e a organização interna. As atribuições são os interesses públicos que constituem as finalidades a realizar pelas pessoas coletivas de Direito Público, sendo a atuação fora destas atribuições nula (161º/2/b) CPA). Os estatutos foram aprovados pela Portaria nº108/2013 de 15 de março, alterada pela Portaria no170/2019 de 31 de maio.

De acordo com o art.º 10 da Portaria anteriormente referida. no âmbito da avaliação de impacto ambiental, compete ao Departamento de Avaliação Ambiental (DAIA) a avaliação de determinados planos e programas, nomeadamente "Garantir, no âmbito da abordagem integrada de licenciamento da competência da APA, I.P., a articulação entre o procedimento de avaliação de impacte ambiental (AIA) e os processos de licenciamento associados" (nº1 alínea a)) e de "Dirigir o processo de definição de âmbito dos Estudos de Impacto Ambiental e o procedimento de AIA de projetos nos quais a APA, I.P., desempenha funções de Autoridade de AIA, e assegurar a verificação da conformidade ambiental dos projetos de execução" (alínea e)).

A avaliação de impacto ambiente (AIA) é um instrumento de caráter preventivo da política de ambiente que garante que são estudados e avaliados os potenciais efeitos no ambiente de determinados projetos. A AIA tem o seu regime definido no Decreto-Lei no 151-B/2013 de 31 de outubro, com as alterações introduzidas pelo: Decreto-Lei n.o 47/2014; Decreto-Lei n. º179/2015; Lei n.º 37/2017; Decreto-Lei n.º 152-B/2017; Decreto-Lei n.º 102-D/2020; Lei nº 75-B/2020; Decreto-Lei n.º 11/2023; Declaração de Retificação n.º7-A/2023; Decreto-Lei n.o 87/2023 (RJAIA).

A AIA insere-se na APA, I.P., que, como Instituto Público, está inserida na Administração indireta do Estado, ou seja, encontra-se sujeita ao poder de superintendência (poder de orientar, significa definir os fins, as metas, mas dar liberdade de meios para se atingirem essas metas) e tutela (poder de controlar, fiscalizar, a atividade desenvolvida por outra entidade pública) do Governo, conforme o artigo 199º/d) da Constituição da República Portuguesa.

O que é uma entidade administrativa independente?

Em primeiro lugar, é importante percebermos em que consiste e como se caracteriza uma entidade administrativa independente. Esta corresponde a uma pessoa coletiva de direito público, com atribuições em matéria de regulação de atividade económica, de defesa dos serviços, de interesse geral, de proteção de direitos e interesses (art. 3°/1, Lei Quadro das entidades administrativas independentes).

Estas devem ser dotadas de autonomia financeira, administrativa e de gestão, possuir independência orgânica, funcional e técnica, órgãos serviços e património próprio, com poderes de regulamentação, fiscalização, supervisão, de sanção por fim a garantir a proteção dos direitos e interesses dos consumidores (art. 3°/2, a) - f), Lei Quadro das entidades administrativas independentes).

Neste seguimento, o Governo não pode exercer sobre estas entidades poderes, tais como, o poder de direção, tutela ou superintendência (art.199°, d), a contrario, CRP), sendo estas independentes no exercício das suas funções.

Apesar do termo "independência" que até aqui tem sido utilizado, este não é um mero conceito. Neste sentido, o Professor Diogo Freitas do Amaral considera que está é guiada por necessidades materiais da organização, entre elas, o órgão associado, pois apesar da administração independente estar associada a um órgão, não pode receber direções da mesma e os estatutos dos titulares que são inamovíveis, tendo na sua maioria mandatos irrepetíveis. É ainda relevante mencionar a composição e o modo de designação dos titulares, tendo estes de, necessariamente, conter uma idoneidade exigida na área em questão, não tendo muitas vezes ligação à administração pública.

Ainda nesta linha de pensamento e tendo em conta o facto da administração independente se pautar por uma função reguladora da atividade privada, o professor Sérvulo Correia entende que a legitimação da existência das mesmas se pauta por necessidades, entre elas, a eficiência, que indica que a atuação destas entidades não se pode medir meramente pelas falhas de mercado e conflitos, mas deve também incluir juízos de eficiência quanto à sua intervenção. Aliada a esta necessidade surge a especialização técnica, que visa assegurar a boa execução das medidas pretendidas por estas entidades, o investimento e a procura por agentes competentes e especializados. É ainda relevante mencionar, por fim, a neutralidade e a subtração a flutuações políticas e a ciclos eleitorais. O primeiro caso, atua perante falhas de mercado, em que o Estado, pode vir a ser chamado a intervir assegurando o seu normal funcionamento. Todavia, deve sempre assegurar a liberdade política, pois a sua função deve ser sempre a de resolver problemas efetivos. No segundo caso, foca-se essencialmente em conformar a independência e imparcialidade destas entidades.

Em suma, procura explicar-se que as entidades administrativas podem estar associadas a determinados órgãos governamentais. Todavia, não são exercidos sobre estes poderes como é o caso do poder de direção ou o poder de superintendência.

Vantagens e desvantagens em relação às demais alternativas

Hipótese 1

O modelo corrente repousa na estruturação da AIA como um serviço personalizado do Estado, interpretado como um serviço público de natureza administrativa, ao qual a legislação confere personalidade jurídica, assim como autonomia administrativa ou financeira.

Esses serviços personalizados estão integrados na administração indireta do Estado, manifestando-se na realização dos objetivos estatais por organismos dotados de personalidade jurídica própria.

As desvantagens do modelo atual são as seguintes:

Devido ao poder de superintendência e tutela do Governo (artigo 199o/d)), a instituição não terá a autonomia e imparcialidade que fundamentam as propostas aqui apresentadas. A constante intervenção do governo compromete a independência necessária para realizar a Avaliação de Impacto Ambiental. Manter esse modelo é incompatível com a necessidade de garantir a imparcialidade na execução dessa tarefa importante. O modelo já foi apontado como disfuncional, uma vez que não atende às exigências da função. Por que razão persistir nesse rumo?

Hipótese 2

O termo "task force" entende-se como sendo um "grupo constituído por peritos em diferentes áreas, criado para cumprir uma tarefa específica".

Para resolver esta questão, sugeriu-se o modelo de task force como sendo a melhor solução, criando uma "comissão executiva" de modelo concentrado e integralmente estadual, isto é, uma task force de técnicos independentes que respondem ao Ministro do Ambiente e da Ação Climática, ou seja, uma atuação que se integra no sistema de Administração Direta.

É importante referir que, a existência de técnicos independentes, nunca se confundiria com a Administração Independente, referida anteriormente, visto que, fazem parte de um serviço criado pelo Governo – através do Ministro competente para tal. Isto porque, constituem a Administração Independente, as entidades criadas pela Constituição ou pela lei, sendo que, estas não se encontram subordinadas a qualquer órgão público ou interesse corporativo.

De acordo com o Senhor Professor Freitas de Amaral, esta atividade não é exercida pelo próprio Estado, antes, é uma atividade que o Estado transfere para outras entidades distintas deste.

Relativamente ao facto de a comissão executiva ser considerada Integralmente Estadual, o Senhor Professor Freitas do Amaral entende por integração "o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas coletivas de população e território, são postos por lei a cargo das próprias pessoas coletivas a que pertencem".

Assim, este modelo adotado pela task force contrapor-se-á ao regime de devolução de poderes citado a respeito da natureza de administração indireta da APA.

De acordo com o Senhor Professor Freitas do Amaral, a Administração Concentrada "é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único órgão competente para tomar todas decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e execução das decisões daquele".

Hierarquia é o modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência. O que liga os órgãos ou serviços dentro da pessoa coletiva são relações hierárquicas.

Poder de direção – consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno.

As desvantagens deste modelo são as seguintes:

• Ao estar integralmente inserida na pessoa coletiva Estado, este teria poder de direção sobre a APA (199º/d) CRP), ou seja, podia dar ordens e expedir instruções, comprometendo a imparcialidade e a autossuficiência que se pretende alcançar e que tanto a legislação interna, como a europeia impõem.

• Estando sob a imediata égide de um Ministro, ou seja, como seu subalterno, indaga-se acerca da possibilidade de um poder de substituição, constante do artigo 197º/4 do CPA, poder afetar negativamente os objetivos da alteração de modelo para a APA.

• Emergir de preocupações sobre a legitimidade democrática, pois os cidadãos podem se sentir insatisfeitos com a limitada oportunidade de participação na "task force".

• Adicionalmente, surge o problema do excesso de burocracia, uma vez que uma abordagem excessivamente centralizada pode levar a uma implementação mais lenta e menos eficiente de medidas. A proximidade direta da comissão executiva com o Ministro do Ambiente e da Ação Climática também gera questionamentos, pois isso pode aumentar o risco de interesses específicos influenciarem as decisões, prejudicando assim também o interesse público. Posto isto, contrariando o estabelecido nos artigos 4º e 5º do CPA, que versam sobre os princípios da prossecução do interesse público e da boa administração, respetivamente.

• Quanto aos técnicos independentes, a sua independência e rigor podem ser comprometidos por pressões políticas e pela falta de experiência local, necessária para entender os impactos ambientais específicos de cada região, resultando em decisões menos informadas e, consequentemente, menos adequadas.

Hipótese 3

Antes de mais, caracterizemos a empresa pública à qual a tarefa será cometida.

Empresa Pública é um conceito que, como notam o Sr. Professor José Eduardo Figueiredo Dias e a Sra. Professora Fernanda Paula Oliveira, no Direito português, abrange tanto as Entidades Públicas Empresariais (EPEs) como as Sociedades Privadas de Capitais Total ou Maioritariamente Públicos (EPs). São realidades diferentes por isso iremos caracterizar cada uma e ver qual delas concretiza a expressão "empresa pública de organização e atuação privada".

Ambos os tipos pertencem ao Setor Empresarial do Estado sendo que as EPEs pertencem à administração indireta pública e as EPs pertencem à administração indireta privada, como distinguem os Sr. Professor José Eduardo Figueiredo Dias e a Sra. Professora Fernanda Paula Oliveira, por sua vez, e procedendo também a esta distinção, o Sr. Professor Fritas Do Amaral defende que a ampliação da abrangência do conceito teve como fim submeter um maior número de empresas à superintendência e tutela do Estado. Aquelas são pessoas coletivas de direito público de forma institucional, mesmo tendo natureza empresarial, tal qual as segundas. Estas, por sua vez, revestem forma societária, e, como tal, tem personalidade jurídica privada. Tanto uma como outra, na sua atividade são regidas pelo direito privado, nomeadamente o direito comercial, por se mostrar o mais apto para as funções que desempenham, destacando a celeridade que este permite à sua atuação, sendo esta a única vantagem da adoção desta hipótese. O que isto nos revela é que ambas são de atuação privada. "Organização privada" é a expressão que nos permite reconhecer que, de facto, a opção pretendida é a das Sociedades de Capitais Total ou Maioritariamente Públicos, já que estas são criadas/organizadas mediante o direito comercial do Código das Sociedades Comerciais: tem base societária – as EPEs tem base institucional.

As Sociedades Comerciais, para serem criadas, tem desde logo de ser dotadas de um património, um capital. Consoante a percentagem com que cada sócio participe nesse património, certas prerrogativas lhe serão atribuídas, como um maior peso nas deliberações, para dar um exemplo. Ora, nesse seguimento, nas EPs, em que o Estado é total ou maioritário detentor do capital, nas deliberações, este poderá impor a sua vontade na direção da atividade da empresa. Mais ainda, não é necessário sequer que detenha maior parte do capital para que possa alavancar o processo decisório em seu favor já que é possível que este seja titular de "direitos especiais de controlo" como a detenção de golden shares. Tem o Estado também poder para designar e destituir os membros dos órgãos de administração e fiscalização. No geral tem a capacidade de exercer ou poder exercer de poderes de controlo ou influência dominante sobre o destino da empresa. Lembrando que o objetivo é autonomizar a atividade desempenhada pela pretensa Agência, a entrega dessa atividade a uma empresa pública de tipo privado, não parece ser a via mais acertada. Estes poderes de alavancagem aqui enunciados somam-se aos poderes que o Estado já exerce sobre a "Agência" e que sobre a EP viriam também a exercer: os poderes de superintendência e tutela – dado esta EP se inserir, tal como o verdadeiro IP em que a Agência consiste, na administração indireta do estado, mais especificamente na administração estadual indireta privada. Ora, em parte, são esses poderes que tornam inadmissível a manutenção do status quo, e que urgem uma mudança. Diz se em parte já que o facto de a APA, materialmente um IP, se comportar como uma Direção-Geral revela que, dentro do espectro "afastamento/proximidade do Estado" no qual as entidades inseridas na administração estadual indireta se podem posicionar, esta em específico é a que mais se aproxima o extremo da proximidade do Estado. Assim, os poderes de autonomia administrativa e financeira e a personalidade jurídica que lhe fora concedida seriam meras aparências (lembrando que as Direções-Gerais, como pertencem à administração direta, não se distinguem da pessoa coletiva Estado por não beneficiarem de Personalidade Jurídica própria e distinta), tal como revela o Sr. Professor Freitas Do Amaral.

Os presados juristas que apresentaram esta hipótese alegam que o lucro "não é algo de nefasto". Uma expressão mais feliz para caracterizar o lucro seria "necessário", já que consequência da sua natureza empresarial, tanto as EPEs como as EPs devem procurar conseguir lucros, embora na realidade nem sempre consigam. Caso não tivessem pretensões lucrativas passariam a unidades de produção não empresariais, mas não são essas que o caso aborda.

Outro ponto defendido pelo grupo de juristas que apresentou esta proposta de que o Estado seria o financiador desta empresa. É uma posição que carece melhor escrutínio para poder ser defensável. Existem normas europeias de proteção da livre concorrência empresarial que proíbem que o estado a fundo perdido, financiem estas empresas. Assim, teriam de ter defendido que o Estado financiaria a empresa, ficando esta responsável pela devolução dos fundos investidos. Claro está que isto depende de a empresa ser economicamente viável e de que a administração não seja deficitária.

Olhando o infeliz historial das EPs portuguesas, tememos que a queda numa administração deficitária seria o mais provável de acontecer. Como se trata de um fim público, o abandono da sua prossecução com a declaração de falência da empresa não é admissível, antes, deverão recorrer a financiamento mediante autorização da DGTF antecedido por parecer favorável vinculativo do IGCP, e no pior cenário: período de três exercícios económicos consecutivos em que o património da empresa é negativo – os seus órgãos de administração deverão propor ao Ministro das Finanças ou a extinção da empresa ou propor-lhe medidas concretas para superar esse défice. Isto demonstra mais uma sujeição ao Estado incompatível com as normas europeias e internas sobre a autonomia e imparcialidade.

Posto isto, não nos parece que a opção por esta via seja a mais favorável à conquista dos objetivos pretendidos.

Hipótese 4

A atribuição da tarefa da AIA a uma associação pública, integrante da Administração Autónoma, pode enfrentar desafios de eficiência e transparência na gestão da associação, além de potenciais interferências políticas que prejudiquem a independência na condução da AIA. A associação pública, integrante da administração autónoma, representando princípios descentralizados e participativos, opera com autonomia, limitando os poderes do Governo à tutela da legalidade. A proposta pode gerar um poder excessivo à associação, reintroduzindo desafios enfrentados pela APA: a descentralização anterior resultou em parcialidade e autonomia prejudiciais à correta regulação da AIA.

Como se sabe, a administração autónoma compreende pessoas coletivas diferentes do Estado que prosseguem interesses públicos próprios e por isso se dirigem a si mesmas, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo.

Levando em consideração que a APA tem um substrato de natureza institucional e que as Associações Públicas têm um substrato de natureza associativa, constituindo um certo agrupamento de indivíduos ou pessoas coletivas com um objetivo comum. Estas últimas existem para que se possa prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as constituem (integradas na Administração Autónoma) e não estão sujeitas a diretivas ou orientações externas. O objetivo primordial da APA é a prossecução de um interesse público, mas a forma como este seria prosseguido numa associação pública tornaria insustentável esta alternativa, nos termos em que implicaria a existência de interesses e fins próprios dos associados, o que não faria sentido, sendo que a proteção do ambiente visa todos e não apenas o interesse específico dos associados. A proteção ambiental é um interesse geral e não apenas um interesse de um grupo de indivíduos, tal como versa o artigo 66º da Constituição da República Portuguesa.

Hipótese 5 (a alternativa selecionada pelo Conselho de Ministros)

Desta forma, apontamos como vantagens do modelo de entidade administrativa independente:

• Assegura a independência da AIA face ao poder político, necessária para a efetiva defesa ambiental;
• Garante eficácia na tomada de decisões, na medida em que, removida do seio governativo, permite agilizar a tomada de decisões;
• Pelas características do seu pessoal, permite uma tomada de decisão que, além de proteger a legalidade, assegura decisões fundadas, potenciando o princípio da boa administração (artigo 5º CPA);
• Pela sua estrutura, permite uma especialização do trabalho no seio da Administração Pública desejável e que apenas a mesma consegue consagrar, equilibrando o que é público e o que é privado;
• O regime das entidades administrativas independentes garante um dever de transparência essencial para a sua atividade.

Hipótese 6

Uma Parceria Público-Privada (PPP) consiste num "contrato ou união de contratos, por via dos quais entidades privadas, designadas por parceiros privados se obrigam, de forma duradoura, perante um parecer público, a assegurar, mediante contrapartida, o desenvolvimento de uma entidade tendente à satisfação de uma necessidade coletiva, em que a responsabilidade pelo investimento, exploração, e riscos associados, incumbem, no todo ou em parte, ao parecer privado" (2º/1 LPPP)

Além de financiarem o projeto, participam na sua criação, construção e gestão, e assumem parte dos riscos associados.

As concessões, são um tipo de contratos que se insere nas PPP, celebradas entre empresas privadas e a Administração Pública, na qual a empresa contratada fica responsável por executar um serviço de interesse das entidades públicas.

Desvantagens desta alternativa:

Moroso processo de implementação dos projetos:

Os processos de implementação dos projetos são complexos, uma vez que pressupõem engenharias jurídico-financeiras e estruturas contratuais complexas e a intervenção de técnicos de diversas áreas. Além disso, são compostos por diversas fases de preparação, estudo, avaliação e negociação, que pressupõem o fator tempo e custos para o Estado e para as entidades privadas.

Maior dificuldade de chegar a um acordo:

Apesar de o objetivo ser a prossecução do interesse coletivo, cada entidade tenderá a defender mais os interesses públicos ou os interesses privados, consoante se trate da Administração Pública ou dos particulares envolvidos.

Assim, com a participação de mais de uma entidade aumenta a dificuldade em encontrar um ponto do agrado de todos.

"Maior fuga" ao controlo democrático das contas públicas:

Esta situação está associada a fenómenos de desorçamentação, em que certas receitas e despesas deixam de constar no OE.

Casos de risco de bancarrota:

Nos casos de risco de bancarrota do parceiro privado, fica o Estado obrigado a assumir os encargos na totalidade, uma vez que, por compromisso contratual, o Governo não pode abandonar o ativo, por via legal, estando obrigado a absorver os custos orçamentais.

Inexperiência ou falta de conhecimento do Estado:

Inexperiência em montar e negociar estes projetos com os privados, sendo que estes têm melhores condições para dominar as áreas de negócio, nomeadamente, através do apoio do setor bancário e da contratação dos melhores técnicos do mercado.

Hipótese 7

Primeiramente, é necessário definir privatização, para percebermos em que quadro estamos inseridos. A privatização é sinónimo de política de não intervenção do Estado e aumento da concorrência.

No nosso ordenamento jurídico, existem várias entidades ou organismos que pertencem à Administração Indireta, principalmente, dos institutos públicos e empresas públicas.

Os institutos públicos exercem funções de gestão pública, e, contrariamente, as empresas públicas desempenham uma atividade de gestão privada.

Uma das principais características das empresas públicas é possuírem personalidade e autonomia. Assim, as sociedades correspondem a empresas públicas que revestem forma jurídica privada, sendo pessoas coletivas privadas dotadas de personalidade jurídica privada.

Sobre estas entidades, o Governo exerce poderes de superintendência e tutela.

O primeiro poder, de superintendência, corresponde a um poder que tem como objetivo orientar a ação das entidades que se encontram submetidas a este órgão de soberania e definir os seus objetivos.

Deste poder decorre a possibilidade de emitir diretivas e recomendações.

O segundo poder, a tutela administrativa, traduz-se como um poder de controlo, responsabilização e fiscalização que o Governo detém para intervir na gestão de outra pessoa coletiva pública. Este poder tem como finalidade o controlo da atuação dessas entidades, sendo que esta intervenção se traduz num controlo de legalidade ou num controlo de mérito.

Desvantagens:

• O regime nunca será totalmente privado, vai ser sempre de natureza mista, entre o direito privado e o publico, pois mesmo privatizando a AIA ainda assim haverá tarefas designadas a entidades publicas, e só o direito publico pode o fazer.
• A complexidade do estatuto jurídico do seu pessoal, ao privatizarmos a AIA, estaríamos a promover o desemprego por conta daqueles que exercem funções publicas. a privatização pode levar a demissões de funcionários, uma vez que os investidores privados podem buscar reduzir custos e aumentar a eficiência.
• Privatizando a AIA haverá conflitos de interesse onde o foco deixara de ser a proteção e a preservação do meio ambiente e o foco passara a ser meramente lucrativo, o que pode ser prejudicial para o interesse público.
• Custos para o consumidor: Com a AIA privatizada possivelmente pode haver aumento dos custos dos serviços prestados, para suprir as despesas que eram pagas por meio da arrecadação de impostos quando a empresa era estatal.

Conclusão

Depois de analisar atentamente todas as alternativas propostas pelas diversas equipas de consultores jurídicos, o Conselho de Ministros chegou à conclusão que a consagração da Avaliação de Impacto Ambiental (AIA) como uma Entidade Administrativa Independente dentro da estrutura da Agência Portuguesa do Ambiente (APA) apresenta fundamentos sólidos, alinhados também com princípios legais, estratégicos e operacionais. A necessidade de preservar o bem fundamental da sociedade, que é o ambiente, justifica a independência da AIA para prevenir influências privadas e garantir uma avaliação imparcial.

Os critérios estabelecidos pela Lei Quadro das Entidades Reguladoras (LQER), como a participação dos cidadãos, a não atuação como operador nas atividades reguladas e o atendimento a interesses públicos, reforçam a pertinência da AIA como uma entidade independente.

As vantagens desse modelo, incluindo a garantia de independência face ao poder político, a eficácia na tomada de decisões, a especialização do pessoal e a transparência, destacam-se como elementos essenciais para a promoção de uma defesa ambiental eficaz.

Comparativamente a todos os modelos supracitados anteriormente, é notável que este modelo apresenta mais vantagens e menos desvantagens, sendo estas pouco notórias e que inclusivamente não comprometem a autonomia, imparcialidade, eficiência e sustentabilidade desta Agência.

Em última análise, o Governo admite que a consagração da AIA como uma entidade administrativa independente representa uma medida estratégica que equilibra a necessidade de regulação ambiental efetiva com a garantia de imparcialidade e transparência na tomada de decisões, promovendo assim a sustentabilidade ambiental e o bem-estar da sociedade.

Os membros do Governo:

Ana Rita Sertã nº 66214;

César Lenzi n° 66093;

Chayil Ferreira nº 68188;

Joana Pinto, n° 62763;

Leiana Incuqui nº 67569;

Margarida Sebastião, nº 66194;

Rodrigo Bernardino nº 66276;

Vanessa Romoda, n°64680.